引言

　　(1)問題的提出

　　馬克思說過：“問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實際的呼聲。”無論是在“華南虎”事件中的官員集體造假，還是“躲貓貓”事件中的官官相護，抑或是“七十碼案”警方前后公布數(shù)據(jù)不一和“鄧玉嬌案”中尋歡被刺的官員，其中所透漏的問題只有一個，那就是公務(wù)員信用問題己成為或正在成為一個不斷縈繞在一切個人和組織中的時代聲音。

　　從2006年9月開始，北京《小康》雜志會同有關(guān)專家及機構(gòu)，對我國2005年9月到2009年9月間“信用”問題在網(wǎng)上進行了調(diào)查。經(jīng)過對調(diào)查結(jié)果進行加權(quán)處理，并參照國家有關(guān)部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)和大量社會信息，得出2005 ^ 2009每年度的中國信用小康指數(shù)，并且評選出了2005年一2009年最講信用的和最不講信用的五個職業(yè)群體，見表1，表2(略)

　　從表1、表2可以看出，2006-2009年度中國政府公信力指數(shù)為每年呈微弱趨勢上漲，雖然略有提高，但也僅僅剛及格，迫切需要改善。更值得關(guān)注的是，政府官員的信用連續(xù)兩年以75.3%和80.3%的絕對多數(shù)被網(wǎng)民選為信用最差的群體�？梢钥闯鲈�2006年的《小康》調(diào)查中，這個比例為75.4% } 2007年，已經(jīng)上升了近5個百分點，為80.3%。換句話說，官員這一群體在網(wǎng)民心目中的信用不但沒有改善，反而變得更差了。并且有很多受訪者表示宮員素質(zhì)低、能力差，并存在違法、違紀行為，直接導(dǎo)致了政府信用形象的下降。

　　當然，這個結(jié)果并不能代表全部民眾對官員的看法，但反映出來的問題不容忽視。75.4%和80.3%雖然是網(wǎng)民的主觀感覺，但這感覺并不是錯覺，也絕不是偏見，它是一部分官員言行失信造成的結(jié)果。

　　當前公務(wù)員失信問題，己成為黨風政風中的一個十分突出問題。一些地區(qū)、部門的公務(wù)員，總是口口聲聲地要把人民群眾利益當作頭等大事，實際上在現(xiàn)實工作中總是先考慮顧及個人利益。在工作中，不從實際情況出發(fā)制定政策，造成政策制定的不連續(xù)，不完整;在工作中大行官僚主義作風、主觀主義作風、形式主義作風乃至為我主義作風。為了個人的升遷，為了突出自己的政績，為了樹立自己的形象，不顧實際情況，不考慮本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，大肆建造一些往自己臉上貼金的面子工程;為了應(yīng)付上級部門的檢查，進行數(shù)據(jù)偽造，樹立虛假典型。面對個人私利時，表面講原則，私下講關(guān)系和交易;打著工作的幌子，貪污受賄;讓百姓守法，自己肆意踐踏法律;讓百姓艱苦奮斗，自己奢靡腐化：讓百姓講集體主義，自己行個人主義……總之，有些地區(qū)或部門的領(lǐng)導(dǎo)千部，非但不從人民利益出發(fā)做好本職工作，而是常常侵犯人民的利益，出現(xiàn)一些行政執(zhí)法人員，把國家權(quán)力地區(qū)化、部門化;地區(qū)或部門權(quán)力利益化和私有化現(xiàn)象，把“依法行政”做為創(chuàng)收牟利的擋箭牌，置人民利益于不顧，置黨紀國法于腦后，偏離執(zhí)政為民的航道。這與我國構(gòu)建社會主義和諧社會，創(chuàng)建良好社會信用體系相違背的。正如清代王祖輝在《佐治藥言·須示民以信》中所說的：“官能予人以信，人自帖服。”“第欲官能守信，必先幕不失信。”意即只有當官者樹立信義，才可能規(guī)勸別人，為其他幕僚做出表率。從這個意義上來講，重視公務(wù)員信用研究，是一個事關(guān)如何緩解當前社會發(fā)展過程中凸顯出來的信用危機的重大戰(zhàn)略性問題，也是積極推進構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重大理論和實踐問題。

　　(2)國內(nèi)外公務(wù)員信用研究現(xiàn)狀評述

　　關(guān)于公務(wù)員信用的研究，就題論題，到目前為止，專門性的研究尚不多見，但在有關(guān)政府信用一般研究的論述中，也有學者直接或間接涉及到這一論題。這些研究成果在一定程度上，為公務(wù)員信用研究提供了理論準備。

　　第一、國外政府公務(wù)員信用研究現(xiàn)狀

　　首先，理論研究方面：

　　西方社會最初能體現(xiàn)出對公務(wù)員信用的問題研究應(yīng)追溯到早期的社會契約理論。17， 18世紀英、法、意等國的資產(chǎn)階級思想家霍布斯、盧梭、孟德斯雞提出的社會契約論、法的精神理論以及馬基雅維利的“君主論”思想等，著重說明國家是人們由于理性驅(qū)使，為擺脫社會爭奪的無序狀態(tài)，尋求有組織和穩(wěn)定的生活而相互訂立的一種社會契約。在這個契約中，人民交出一部分自然權(quán)力，并把它委托給主權(quán)者，從而有了政府，政府成為政治代理人，從而享有了管理社會的權(quán)利，行使行政權(quán);同時權(quán)力受托者也擔負著保證人民安全、維護社會秩序與公眾利益等政治、經(jīng)濟責任與義務(wù)。政府代表公眾行使公共權(quán)力，并通過履行職責獲得相應(yīng)的利益：政府作為一個組織，通過履行其職責得以繼續(xù)存在和發(fā)展，政府官員及其他工作人員，作為現(xiàn)實的特殊利益主體，獲得工資、地位、榮譽及其他利益。在權(quán)力授予關(guān)系已經(jīng)發(fā)生和存在的情況下，政府及其公務(wù)員的信用就成為這種權(quán)利授予關(guān)系能否存續(xù)的最重要因素。如果公務(wù)員代表政府在行使行政權(quán)力的過程中，無法回應(yīng)和滿足公眾的期待和要求，就會失去公眾對公務(wù)員的信任，從而影響公眾對政府的信任，而導(dǎo)致信任危機，最終就會威脅到權(quán)力授予關(guān)系的存續(xù)，也意味著政府對社會的違約。這種早期社會契約理論，為公務(wù)員信用研究奠定了豐厚的思想基礎(chǔ)。

　　進入20世紀，西方學者從“社會資本”角度看待信用問題，首開了政府信用研究的先河。馬克思·韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中分析資本主義經(jīng)濟興起過程中非經(jīng)濟因素的重要意義時認為，誠信原則是資本主義倫理中“最重要的思想原則”。社會學家弗朗西斯·福山在1995年出版的《信任·社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》一文中認為誠信不僅僅是道德問題，還是一種社會資本，作為社會資本，它不僅影響了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮，而且會影響政府施政，這就從政治文化的角度開創(chuàng)了政府信用研究的思路，使人們開始關(guān)注政府信用問題。

　　20世紀70年代以來，隨著政府職能和政府管理模式的轉(zhuǎn)化以及世界范圍內(nèi)重視行政倫理建設(shè)潮流的興起，西方一些學者側(cè)重從責任角度去考察公務(wù)員信用問題，如庫拍的《行政倫理學—實現(xiàn)行政責任的途徑》一書，從責任的角度論述了公務(wù)員的道德和信用倫理問題，認為公務(wù)員的信用，關(guān)鍵體現(xiàn)在公務(wù)員的行政責任中，要健全公務(wù)員的責任機制，加強對公務(wù)員的約束，這樣才能確立政府的信用形象。西方國家也曾先后出臺了一批對公務(wù)員行政責任進行規(guī)定和限制的法律法規(guī)，如美國的《行政人員部門雇員道德行為準則》、《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》、《韓國公職人員道德法》、《菲律賓公共官員與雇員品行和道德標準法》等等，表明西方國家對公務(wù)員行政責任和信用建設(shè)的理論研究和實踐進入了一個新高潮。

　　其次，實踐應(yīng)用方面;

　　國外關(guān)于社會信用體系建設(shè)的理論和實踐為公務(wù)員信用建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。發(fā)達國家社會信用體系建設(shè)以美國和歐洲大陸國家為代表，在社會信用體系建設(shè)方面積累了寶貴的經(jīng)驗：一是以不斷完善的信用法律法規(guī)作為信用行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。美國是世界上最發(fā)達的征信國家，信用體系的發(fā)展已有160多年的歷史，既有比較完善、有效的信用管理體系，也有完全市場化運作的信用服務(wù)企業(yè)主體，還有廣大的信用產(chǎn)品使用者。在20世紀60一一70年代美國經(jīng)濟繁榮期，銀行和企業(yè)的失信行為導(dǎo)致大量的呆賬，致使很多企業(yè)經(jīng)營陷入困境;政府開始啟用信用立法，形成了以《公平信用報告法》為核心的一系列法律。經(jīng)過不斷完善，目前已經(jīng)形成了比較完整的信用法律體系。二是設(shè)立了專門的信用中介服務(wù)機構(gòu)。美、德等國家有許多專門從事征信、信用評估、信用管理等業(yè)務(wù)的信用中介服務(wù)機構(gòu)，它們在社會信用體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。三是注重信用檔案和個人信用化制度建設(shè)。在歐美國家，信用檔案是個人的第二張身份證，缺乏信用記錄或信用記錄差的企業(yè)很難能生存和發(fā)展，信用記錄差的個人在信用消費、求職等諸多方面也會受到很大限制。四是強調(diào)政府信用建設(shè)應(yīng)在培育公民信用意識、強化行業(yè)自律精神和政府監(jiān)管等多個層面全方位積極有效推進。

　　不可否認，西方國家公務(wù)員信用體系建設(shè)立足于西方政府治理和管理變革模式，對此我們必須有批判的加以借鑒。

　　第二、我國公務(wù)員信用研究現(xiàn)狀

　　20世紀后半期，伴隨著世界性的政府信用研究熱潮的興起，政府信用問題的研究也成了我國學術(shù)界討論的熱門話題。2001年頒布的《公民道德建設(shè)綱要》首次將“明禮誠信”確定為我國公民道德建設(shè)基本道德規(guī)范之一;黨的十六屆三中全會強調(diào)建立健全“以道德為支撐，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以法律為保障”的社會信用體系，“增強全社會的信用意識，政府、企事業(yè)單位和個人都要把誠實守信作為基本行為準則”;K2004年政府工作報告》中強調(diào)公務(wù)員應(yīng)遵守誠信廉明的職業(yè)道德，強調(diào)誠實守信是依法行政的基本要求。2005年在政府工作報告中強調(diào)，要建立政務(wù)信息公開制度，增強政府工作的透明度，堅持辦實事，求實效，珍惜民力，不搞勞民傷財?shù)?ldquo;形象工程”、“政績工程”等。2005年4月公布的《中華人民共和國公務(wù)員法》正是當代中國政府下大決心、花大力氣加強政府自身建設(shè)，首先抓好依法行政、誠信行政的重要舉措。

　　就目前我國學術(shù)界的研究現(xiàn)狀來看，大多數(shù)學者都是圍繞政府信用這一問題展開的，論述較多的是政府信用對整個社會信用體系的影響，政府失信的表現(xiàn)、危害、成因以及重構(gòu)政府信用的路徑這些方面。對于公務(wù)員信用有時會在研究政府信用的過程中談及一些，總體來說，所見的專著不是很多。有少數(shù)的論文和在報刊雜志散見一些關(guān)于公務(wù)員誠信建設(shè)的文章，諸如董石桃的《新時期中國公務(wù)員誠信建設(shè)存在的問題與治理對策》，在該文中，界定了公務(wù)員誠信的內(nèi)涵。認為公務(wù)員誠信是公務(wù)員基于忠實公共利益所包含的職責與義務(wù)而形成的真誠無欺、信守承諾、實事求是的心理意識、原則規(guī)范和行為活動的綜合。并從誠信教育、制度建設(shè)屯文化建設(shè)以及行政參與方面提出了相應(yīng)的政策建議。岳凱敏在《信息時代我國公務(wù)員誠信建設(shè)研究》一文中，首先探討了公務(wù)員誠信與政府誠信的關(guān)系，從人性、制度、社會三個方面揭示了公務(wù)員誠信缺失的三大根源，并據(jù)此提出了若干條政策建議：明確公務(wù)員誠信建設(shè)的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則;加強行政倫理教育，提高公務(wù)員自身的道德素質(zhì);深化行政體制改革，為公務(wù)員誠信建設(shè)創(chuàng)建良好的行政環(huán)境;加強法制建設(shè)，為公務(wù)員誠信建設(shè)提供有力的制度保障;健全監(jiān)督體系，為公務(wù)員誠信建設(shè)確立有效的約束機制;加強電子政務(wù)建設(shè)，為公務(wù)員誠信建設(shè)提供良好的技術(shù)平臺。曹婷在《國外公務(wù)員信用建設(shè)的經(jīng)驗》中，總結(jié)了外國公務(wù)員信用建設(shè)的經(jīng)驗：重視信用的研究與教育、加強公務(wù)員信用的立法、建立嚴格的失信懲戒和守信激勵機制和建立多角度的信用管理制度。陳啟源在《誠信是政府公務(wù)員的為政之本》中論述了公務(wù)員誠信缺失的表現(xiàn)和危害，并從內(nèi)在和外在原因兩方面分析公務(wù)員誠信缺失的原因。胡偉在《公務(wù)員誠信建設(shè)：意旨、現(xiàn)狀與對策》中提出解決公務(wù)員誠信建設(shè)問題，提高政府效能，要從加強思想教育、完善公務(wù)員選拔、考核、評估制度，建立健全監(jiān)督機制以及完善誠信信息監(jiān)控機制等方面入手。秦斌在《誠信一公務(wù)員的基本要求》中論述了公務(wù)員誠信建設(shè)的必要性，認為誠信是政府存在的根本，政府誠信是社會誠信的基礎(chǔ);政府守信是法律對政府的要求，政府守信要求行政行為必須守信;公務(wù)員誠信是政府行為守信的保證，公務(wù)員誠信一定要自律。劉銀喜在《我國公務(wù)員制度中信用機制的重構(gòu)》中，著重分析我國公務(wù)員制度中信用機制缺失的背景和原因，以及WTO對信用機制的訴求，并有針對性地提出構(gòu)建我國公務(wù)員制度中信用機制的途徑。另外還有些對公務(wù)員信用建設(shè)進行論述的文章，但對公務(wù)員信用的認識和把握大多是停留在感性的局部的認知基礎(chǔ)上，還沒有系統(tǒng)全面地從行政學、政治學、倫理學、社會學等相結(jié)合的角度對公務(wù)員信用問題進行學理透析。正是基于國內(nèi)公務(wù)員信用研究的不足，引發(fā)筆者對這一理論與實踐課題進行深入思考。