整體規(guī)劃方法論是波蘭科學(xué)院院士彼得·薩倫巴教授（Prof.Piotr Zaremba）提出的。他總結(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家城市化過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，研究了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對(duì)城市發(fā)展的影響，后工業(yè)化時(shí)代人類對(duì)城市生活的適應(yīng)程度與新的要求，總結(jié)了傳統(tǒng)的城市規(guī)劃方法的不足，提出了一整套新的規(guī)劃理論與方法。他認(rèn)為傳統(tǒng)城市規(guī)劃方法的不足之處是：規(guī)劃局限在城市邊界范圍內(nèi)進(jìn)行；規(guī)劃工作時(shí)間拖得很長(zhǎng)，不能適應(yīng)城市化發(fā)展與城市建設(shè)的需要；同時(shí)，規(guī)劃往往只做一個(gè)“十全十美”的總體規(guī)劃方案，因此不能作多方案比較，選擇最合適的方案，再加上規(guī)劃缺少機(jī)動(dòng)性和彈性，因而往往不能實(shí)現(xiàn)。因此，發(fā)展中國(guó)家如何探索一套科學(xué)完善的規(guī)劃方法是很有意義的。

　　在長(zhǎng)期的規(guī)劃實(shí)踐中，由于規(guī)劃的對(duì)象不同，目標(biāo)不一，所以規(guī)劃方法也是多樣的，如有發(fā)展趨式法、結(jié)構(gòu)變化法、連續(xù)逼近法、比較法、模式比較法、最優(yōu)化方法、門檻分析法等。整體規(guī)劃方法論與以上這些側(cè)重于編制規(guī)劃方案的方法有所不同，這一方法論是側(cè)重于研究對(duì)城市規(guī)劃帶有根本性的一些工作方法。它著重研究如何使規(guī)劃更能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)與發(fā)展的需要，規(guī)劃的程序，以及如何才能使規(guī)劃更有效等等。所以整體規(guī)劃方法論是側(cè)重于研究工作方法的學(xué)問(wèn)。

　　整體規(guī)劃方法論中涉及的一些原則，不同程度上已廣泛地被許多國(guó)家在規(guī)劃工作中應(yīng)用。例如，1961年波蘭的“空間規(guī)劃法”，1968年英國(guó)的“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”，聯(lián)邦德國(guó)的“土地規(guī)劃”（LandesPlannung）及法國(guó)的區(qū)域規(guī)劃中都包含整體規(guī)劃的原則。尼泊爾的小城市哈克達(dá)布爾的古城保護(hù)規(guī)劃，也應(yīng)用了整體規(guī)劃方法，并且取得了成功。

　　一、主要內(nèi)容

　　整體規(guī)劃就是將規(guī)劃中最基本的四大要素，即空間層次、功能、時(shí)間、地域和部門以及有關(guān)的一切因素，結(jié)合成一個(gè)整體來(lái)考慮，以得到圓滿的整體效果。

　�。ㄒ唬┛臻g層次上的結(jié)合

　　是指城市、區(qū)域和國(guó)家不同地域空間層次的結(jié)合。這一點(diǎn)與只局限于城市范圍內(nèi)做規(guī)劃的古典城市規(guī)劃方法是不同的。城市的形成從來(lái)就不是孤立的，而是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系的�，F(xiàn)代城市的城市與城市、城市與區(qū)域之間的密切聯(lián)系和不可分割的關(guān)系更明顯和突出了。因此，空間層次上的結(jié)合，實(shí)際上就是要求城市規(guī)劃工作在空間上的外延擴(kuò)大，要求城市的規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行，在區(qū)域的城市群體中考慮城市的發(fā)展，使發(fā)展規(guī)劃具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　城市規(guī)劃如何在區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行呢？區(qū)域又如何指導(dǎo)城市發(fā)展呢？很重要的一點(diǎn)就是要求城市規(guī)劃作出兩個(gè)或多個(gè)遠(yuǎn)景規(guī)劃方案。將這些戰(zhàn)略性的遠(yuǎn)景規(guī)劃方案提交到區(qū)域去平衡，然后由區(qū)域提交到國(guó)家一級(jí)去平衡，最后將信息逐級(jí)反饋到城市，并選擇一個(gè)最符合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的方案，作為編制城市總體規(guī)劃的依據(jù)。這樣做，就可以把城市的發(fā)展與整個(gè)區(qū)域以至國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，避免發(fā)展的盲目性。它的優(yōu)點(diǎn)是十分明顯的。

　　目前，我國(guó)大部分城市的總體規(guī)劃已經(jīng)完成。這些總體規(guī)劃的范圍不少只局限于城市行政邊界范圍內(nèi)，因此具有很大的局限性。如何深化城市總體規(guī)劃呢？從空間層次上看，一方面要從加強(qiáng)宏觀控制的要求出發(fā)，規(guī)劃應(yīng)向更大范圍擴(kuò)展，另一方面要向縱深發(fā)展，使總體規(guī)劃得以很好的實(shí)施。市帶縣的行政體制改革從客觀上也提出了城市規(guī)劃外延擴(kuò)大的需要。城市周圍的縣成為城市直接或間接的吸引地帶，它們和主體城市一起，構(gòu)成了一個(gè)互相聯(lián)系的區(qū)域。因此，市域規(guī)劃實(shí)際上也就是一個(gè)區(qū)域規(guī)劃。抓好市域規(guī)劃就成了修改或補(bǔ)充調(diào)整城市總體規(guī)劃的前提。

　　市域規(guī)劃如何才能和城市規(guī)劃結(jié)合呢？區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容是極其豐富的。生產(chǎn)力布局、資源綜合開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、工業(yè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、旅游規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃都可包括在區(qū)域規(guī)劃工作內(nèi)容之中。區(qū)域規(guī)劃也就是對(duì)上述專項(xiàng)規(guī)劃的綜合。區(qū)域規(guī)劃需要有一定的健全的規(guī)劃工作基礎(chǔ)，為此要下很大的力氣才能達(dá)到。從目前的具體情況看，往往是很難做到的，因此各地一般都抓住城鎮(zhèn)體系規(guī)劃做為區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)。這種做法是符合目前的實(shí)際情況的。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，本身具有很強(qiáng)的綜合性，它既可以帶動(dòng)別的規(guī)劃，也可以和城市規(guī)劃密切地結(jié)合起來(lái)。

　　但是，市域的空間范圍是個(gè)行政區(qū)域，而不一定是經(jīng)濟(jì)地理的區(qū)域，所以如何根據(jù)不同的城市規(guī)模、不同的城市性質(zhì)、不同的城市吸引范圍，科學(xué)地劃定“區(qū)域”范圍，開展市域規(guī)劃，使“市域”規(guī)劃更好的指導(dǎo)城市總體規(guī)劃工作，還有許多問(wèn)題值得研究。

　　整體規(guī)劃不僅將城市規(guī)劃的工作范圍擴(kuò)大到城市行政邊界以外的地區(qū)，從單個(gè)城市擴(kuò)大到城市體系，而且整體規(guī)劃還把城市周圍的農(nóng)村地區(qū)也包括進(jìn)來(lái)，所以，空間層次上包含著城鄉(xiāng)結(jié)合的內(nèi)容。這種工作方法對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化都有極為重要的意義。整體規(guī)劃還將城鄉(xiāng)土地及綠色空間，從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度及人類未來(lái)對(duì)游憇的要求出發(fā)，加以統(tǒng)籌安排，以保持經(jīng)濟(jì)和城市不斷更新發(fā)展的需要。

　　我國(guó)的規(guī)劃空間層次究竟應(yīng)該如何劃分呢？這是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。在城市規(guī)劃空間層次劃分上我國(guó)已有明確的規(guī)定：總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃分別為城市規(guī)劃兩個(gè)獨(dú)立的工作階段。為了使總體規(guī)劃深入一步，在大城市插入了一個(gè)“分區(qū)規(guī)劃”階段。城市總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)城市地區(qū)；分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃規(guī)劃范圍則是城市中大小不同的局部地區(qū)。

　　整體規(guī)劃空間層次上的劃分可因國(guó)家疆域大小的差異而有所不同。波蘭1975年以后將全國(guó)劃分為49個(gè)省，下面再分為2327個(gè)基本行政單元，其中有2000多個(gè)是農(nóng)村行政單元。國(guó)家把規(guī)劃空間層次劃分為國(guó)家、區(qū)域和地方3個(gè)層次。波蘭的國(guó)土面積為312677平方公里，相當(dāng)于中國(guó)的一個(gè)大省或2個(gè)小一點(diǎn)的省；人口共3500萬(wàn)左右，相當(dāng)于我國(guó)的江西省。由于我國(guó)幅員遼闊，規(guī)劃地域空間層次應(yīng)該再增加一級(jí)，較為合適�？煞譃閲�(guó)家、區(qū)域、次區(qū)域和地方四級(jí)。國(guó)家這一層次相當(dāng)于全國(guó)性的國(guó)土規(guī)劃、跨省或大流域以及國(guó)家劃定的特殊地區(qū)的規(guī)劃。區(qū)域這一層次可以在省域或相當(dāng)于省域范圍內(nèi)進(jìn)行。次區(qū)域可在市帶縣、市域范圍內(nèi)進(jìn)行。最后一個(gè)層次可稱為“地方”，也就是縣城與城市的范圍。“地方”可以作為匯集基礎(chǔ)資料，完善規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，進(jìn)行規(guī)劃工作最基本的規(guī)劃工作單元。縣域規(guī)劃是最小的區(qū)域規(guī)劃，如將它納入市域規(guī)劃這一層次中，可使層次簡(jiǎn)化。明確規(guī)定空間層次的劃分，是健立完善的規(guī)劃體系，健全規(guī)劃工作，保證規(guī)劃深度和質(zhì)量的必要條件。

　�。ǘ�）功能上的結(jié)合

　　就是把物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展結(jié)合起來(lái)。這意味著規(guī)劃在內(nèi)容上的擴(kuò)大。整體規(guī)劃不再僅僅是為了單純的物質(zhì)建設(shè)的需要，它必須同時(shí)考慮生態(tài)環(huán)境和社會(huì)的要求。要促使空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)整體的方案。

　　對(duì)于有些國(guó)家和地區(qū)，實(shí)行的是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和空間規(guī)劃分離的體制，對(duì)它們來(lái)說(shuō)解決功能上的結(jié)合，是個(gè)帶有根本性的問(wèn)題。因?yàn)樵谶@些國(guó)家和地區(qū)，空間規(guī)劃只是在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃確定后才進(jìn)行，而并不是兩者結(jié)合進(jìn)行的。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治體制改革中，進(jìn)行這方面的改革也是十分必要的。作好這方面的改革具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

　　當(dāng)然，與此同時(shí)還要解決許多認(rèn)識(shí)上和規(guī)劃方法上的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)效益必須和生態(tài)效益結(jié)合起來(lái)考慮，而且把生態(tài)效益放在突出的位置。要反對(duì)那種只是為了“有利可圖”而不惜破壞自然環(huán)境的做法。要積極采用先進(jìn)技術(shù)，反對(duì)采用有害環(huán)境的陳舊技術(shù)。所謂“先破壞，后治理”的觀點(diǎn)是極其有害的。

　　那么，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)二者究竟在什么基礎(chǔ)上可以結(jié)合起來(lái)呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為地球上所有地方只要經(jīng)濟(jì)許可都可以建設(shè)和居住；而生態(tài)學(xué)家則認(rèn)為人類的一切活動(dòng)都意味著對(duì)自然的改變，不過(guò)原始自然環(huán)境并非全是適合人類生存的優(yōu)等環(huán)境，城市建設(shè)也并非始終與破壞自然環(huán)境聯(lián)系在一起的。他們將許多地區(qū)的自然因素，如地形、地質(zhì)、水文、氣候、土壤、生物等綜合疊加以后，發(fā)現(xiàn)其中存在著大量的適合于建設(shè)的環(huán)境。他們將這些適宜建設(shè)的環(huán)境稱為適宜資源。經(jīng)濟(jì)建設(shè)利用這些適宜資源是有廣闊的前途的。因此，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙方只要認(rèn)識(shí)和目的一致，就能找到結(jié)合的基礎(chǔ)。

　　空間、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)劃之間的結(jié)合，并不是要將這三方面的工作人員組織在一個(gè)工作單位里。他們?nèi)砸�保持各自的特點(diǎn)。關(guān)鍵是各種工種不要抱有偏見，不要以一種權(quán)力壓倒另一種權(quán)力，而是要通過(guò)對(duì)話，交流思想和意見，采取合作的態(tài)度，使空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃緊密結(jié)合起來(lái)，在一個(gè)整體的方案中得到統(tǒng)一的體現(xiàn)。還要求規(guī)劃師、經(jīng)濟(jì)師、工程師、社會(huì)學(xué)家等學(xué)會(huì)如何在跨學(xué)科的隊(duì)伍中，使用一種共同的語(yǔ)言，一起工作。也就是說(shuō)，某一方面的專家要改變專業(yè)工作者固有的處理問(wèn)題的方法，用他的專長(zhǎng)來(lái)解決共同的問(wèn)題。例如，在一條重要的公路的選線工作中，道路工程師不再只考慮交通、容量、設(shè)計(jì)速度、通行能力、路面、結(jié)構(gòu)、水平曲率和坡度等狹義的技術(shù)問(wèn)題，片面地計(jì)算工程造價(jià)，即采用“成本—效益”公式來(lái)決定線路，他還要同社會(huì)學(xué)家等一起來(lái)研究線路所經(jīng)之處帶來(lái)的最大的社會(huì)效益，而使損失減少到最小，還要同風(fēng)景建筑師共同研究對(duì)景觀帶來(lái)的影響等等。

　　還有一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，即生態(tài)環(huán)境與社會(huì)學(xué)方面的量化問(wèn)題。這是一個(gè)極為復(fù)雜的問(wèn)題。首先是生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)很難進(jìn)行定量分析，而經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)卻往往可以十分精確地進(jìn)行量化分析。其次是怎樣才能在綜合的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中把生態(tài)和社會(huì)效益同時(shí)計(jì)算進(jìn)去？規(guī)劃經(jīng)常碰到的問(wèn)題是，一旦考慮了生態(tài)環(huán)境上的要求，生產(chǎn)建設(shè)者往往就會(huì)無(wú)利可圖，從而使規(guī)劃不能實(shí)現(xiàn)。這個(gè)矛盾一方面要從整體上加以協(xié)調(diào)解決，另一方面在生態(tài)環(huán)境允許的條件下，要采取折衷的辦法來(lái)解決。最后一個(gè)問(wèn)題是要求規(guī)劃師和地理學(xué)家、生態(tài)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家通過(guò)現(xiàn)代技術(shù)，確切地尋找出適合于城市建設(shè)發(fā)展的“適宜資源”來(lái)。在這一方面，國(guó)外的學(xué)者已有很多理論上的研究，但是從方法上講我們的經(jīng)驗(yàn)還不多，不能滿足整體規(guī)劃多功能結(jié)合的需要。

　　（三）時(shí)間上的結(jié)合

　　它的內(nèi)容包括規(guī)劃階段劃分，規(guī)劃時(shí)限的確定，規(guī)劃工作時(shí)間和同步性等規(guī)劃的基本問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是規(guī)劃工作的時(shí)效問(wèn)題。

　　這方面的核心問(wèn)題是規(guī)劃階段劃分的問(wèn)題。整體規(guī)劃將各種大小不同的區(qū)域與城市規(guī)劃劃分為遠(yuǎn)景、長(zhǎng)期和短期3個(gè)階段。不僅城市規(guī)劃增加了遠(yuǎn)景規(guī)劃階段，以便和區(qū)域的遠(yuǎn)景發(fā)展戰(zhàn)略相一致，同時(shí)區(qū)域規(guī)劃也不只是做戰(zhàn)略性規(guī)劃，也要有長(zhǎng)期和短期的規(guī)劃，這樣，區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)作用就更具體了。

　　時(shí)間上的結(jié)合反過(guò)來(lái)又要求規(guī)劃必須階段劃分明確。各規(guī)劃階段的目標(biāo)、任務(wù)、深度等也必須很明確。這些要求必須在規(guī)劃開始前就闡述清楚。時(shí)間上的結(jié)合絕對(duì)不是把3個(gè)階段的規(guī)劃工作及其內(nèi)容在一個(gè)階段內(nèi)來(lái)完成。經(jīng)驗(yàn)證明這樣做只會(huì)事倍功半。例如，如果要求總體規(guī)劃既要解決遠(yuǎn)景發(fā)展的宏觀控制問(wèn)題，又要求它直接為當(dāng)前建設(shè)服務(wù)，那末這種規(guī)劃在一些原則問(wèn)題上往往會(huì)搖擺不定，在一些具體問(wèn)題上又往往會(huì)拘泥不前。其結(jié)果是規(guī)劃工作時(shí)間拖得很長(zhǎng)，一個(gè)城市的總體規(guī)劃甚至要做好幾年，最后還是不深不透。

　　關(guān)于規(guī)劃期限問(wèn)題。整體規(guī)劃中的遠(yuǎn)景規(guī)劃的期限一般是不確定的。重要的是提出的目標(biāo)是可能達(dá)到的和一定要達(dá)到的。至于實(shí)現(xiàn)的時(shí)間可長(zhǎng)可短。這個(gè)時(shí)間可以根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略所考慮的發(fā)展階段，由主管規(guī)劃部門來(lái)確定，也可以有一定的幅度，總之限制不一定十分死。長(zhǎng)期規(guī)劃階段的期限與傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃的規(guī)定相當(dāng)，且工作方法與內(nèi)容也沒(méi)有太大變化。由于當(dāng)前城市化發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化很快，因此長(zhǎng)期規(guī)劃的期限要比傳統(tǒng)規(guī)劃的期限短一些，一般為10～15年（我國(guó)規(guī)定的遠(yuǎn)期規(guī)劃期限為20年）。近期規(guī)劃期限一般為3～5年，這與我國(guó)總體規(guī)劃中5年實(shí)施規(guī)劃的期限相仿。規(guī)劃期限是一個(gè)重要的問(wèn)題，特別是為了規(guī)劃的最后綜合，必須要有統(tǒng)一的口徑，所以規(guī)劃期限要由國(guó)家一級(jí)的主管部門統(tǒng)一研究決定。

　　還有一個(gè)長(zhǎng)期爭(zhēng)論的問(wèn)題，即規(guī)劃應(yīng)先從最低的層次開始，還是從最高的層次開始？整體規(guī)劃要求縮短整個(gè)規(guī)劃過(guò)程的工作期限，使規(guī)劃能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，因此，要求各層次的規(guī)劃工作同步進(jìn)行，這是整體規(guī)劃的一條十分重要的原則。否則上下只能相互等待，無(wú)所適從。無(wú)論是自上而下還是自下而上進(jìn)行規(guī)劃，如果一個(gè)層次接著一個(gè)層次進(jìn)行，每個(gè)層次的規(guī)劃又往往要做好幾年，這對(duì)整體規(guī)劃這樣一個(gè)完整而龐大的體系來(lái)說(shuō)是不能適用的。而各層次同時(shí)起步開展規(guī)劃工作，隨時(shí)相互調(diào)整，就可以縮短規(guī)劃時(shí)間。從目前我國(guó)的具體情況看雖然很難做到，但是我們一定要向這個(gè)方向努力。

　　還要看到，即使是各個(gè)層次同步開展規(guī)劃，規(guī)劃方案的綜合編制工作必須是自下而上的進(jìn)行，既不能同時(shí)進(jìn)行，更不能自上而下進(jìn)行綜合，所以縮短各層次編制方案的時(shí)間就成了縮短整個(gè)規(guī)劃過(guò)程的關(guān)鍵。因此，整體規(guī)劃對(duì)各層次編制規(guī)劃方案的期限也必須要有統(tǒng)一的規(guī)定。例如長(zhǎng)期總體規(guī)劃階段的規(guī)劃工作期限以6個(gè)月至12個(gè)月為宜，這樣，可以保證在1～2年內(nèi)或2～3年內(nèi)使規(guī)劃自下而上、自上而下反復(fù)一二次，并保證質(zhì)量。

　　同時(shí)規(guī)劃工作要做在領(lǐng)導(dǎo)決策之前，而不是之后。這是普通的常識(shí)。但是近年來(lái)，我們的規(guī)劃工作雖有很大進(jìn)步，但總的來(lái)看，還是趕不上建設(shè)發(fā)展的需要。造成這種問(wèn)題的原因是多方面的，如：規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不健全，基礎(chǔ)工作薄弱，規(guī)劃任務(wù)量大而手段落后，也有規(guī)劃思想與方法上的問(wèn)題等等，這些問(wèn)題集中反映在規(guī)劃的時(shí)效上。提高時(shí)效是迫切需要解決的問(wèn)題，但這涉及到規(guī)劃工作的全面變革。

　　（四）部門與地域的結(jié)合

　　是指高度集中的、強(qiáng)有力的各專業(yè)部門，各自有一套自下而上的垂直聯(lián)系的機(jī)構(gòu)，掌管某一領(lǐng)域的計(jì)劃與建設(shè)，例如，交通和鐵道部、工業(yè)部和農(nóng)業(yè)部等等。每一個(gè)城市都設(shè)置這些專業(yè)部門來(lái)主管各種市政設(shè)施的建設(shè)，并在城市這一地域上相互配合或以整體布局為前提進(jìn)行綜合、調(diào)整，以確定各專業(yè)部門的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。這就是通常所說(shuō)的條條結(jié)合和條塊結(jié)合。

　　條條結(jié)合在當(dāng)前的規(guī)劃深化過(guò)程中，是要注意加強(qiáng)的。在城市規(guī)劃工作中，條條的矛盾尤其明顯。例如，在狹窄的管線走廊或各種交叉路口，必須對(duì)各種管道的走向、位置、標(biāo)高以及各種井孔的位置進(jìn)行管網(wǎng)綜合規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)及施工。但實(shí)際情況往往與此相反。各種管線自行埋設(shè)，最后矛盾產(chǎn)生了，規(guī)劃部門再來(lái)解決矛盾。這種情況常常出現(xiàn)，不但造成了浪費(fèi)，而且也使條條之間的關(guān)系緊張。有些城市至今還沒(méi)有一套新的體制來(lái)保證管網(wǎng)綜合工作順利進(jìn)行。這是和改革的形勢(shì)相悖的。

　　經(jīng)驗(yàn)證明，部門之間做到在規(guī)劃方面的整體結(jié)合是相當(dāng)困難的，因?yàn)橛袝r(shí)要犧牲某些專業(yè)部門的局部利益。條條和地塊之間的結(jié)合尤為重要，但是困難也最多。因此，區(qū)域規(guī)劃工作人員面臨的最大的困難，就是如何將部門的規(guī)劃與地域空間范圍內(nèi)的規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。這就要求有一個(gè)強(qiáng)有力的和合理的體制來(lái)保證。

　　上級(jí)部門的規(guī)劃專家往往并不了解各城市和地方的情況，他們只是從工程技術(shù)或?qū)�業(yè)的角度出發(fā)作出計(jì)劃，而這些計(jì)劃往往又作為一種指令，要求下級(jí)服從執(zhí)行，往往造成與實(shí)際情況和規(guī)劃設(shè)想不相符合的情況。因此，在規(guī)劃一開始，國(guó)家、區(qū)域和城市之間不應(yīng)有嚴(yán)格的等級(jí)限制，不是上級(jí)向下級(jí)發(fā)號(hào)施令的關(guān)系，而應(yīng)在三者之間加強(qiáng)對(duì)話，互相交換意見，特別是在區(qū)域規(guī)劃部門發(fā)現(xiàn)條塊矛盾時(shí)，應(yīng)向上級(jí)、中央或各部提出修改某些部門規(guī)劃的意見，如果這些意見是正確的，就要求部門改變他們的計(jì)劃。

　　二、工作體系

　　國(guó)家、大區(qū)域、小區(qū)域和地方4個(gè)層次，相應(yīng)地代表了空間層次的劃分，以及它們相應(yīng)的空間范圍和規(guī)劃范圍。

　　長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、長(zhǎng)期規(guī)劃、近期實(shí)施規(guī)劃代表了時(shí)間上的層次劃分，3個(gè)不同的規(guī)劃階段，各自應(yīng)有一定的規(guī)劃期限。長(zhǎng)期規(guī)劃的期限，習(xí)慣上以2000年為限，但要考慮到城市建設(shè)速度加快這一時(shí)代特點(diǎn)，規(guī)劃期限相應(yīng)要縮短，以10～15年為宜。近期實(shí)施規(guī)劃一般為3～5年，其中包含了“詳細(xì)規(guī)劃”的內(nèi)容。

　　整體規(guī)劃工作程序的理論模式可分為內(nèi)部流程和外部流程兩部分：內(nèi)部流程由準(zhǔn)備、分析、綜合、實(shí)施研究、審批、成果匯編6個(gè)步驟組成。外部流程包括：

　　（1）在遠(yuǎn)景規(guī)劃階段首先是信息的傳遞。每一級(jí)規(guī)劃部門必須得到來(lái)自上面和下面的信息（是信息而不是命令），把國(guó)家或上級(jí)規(guī)劃部門的需要和當(dāng)?shù)氐目赡芟鄬?duì)照，并在區(qū)域范圍內(nèi)協(xié)調(diào)矛盾。在這個(gè)階段，還要把各部門的建議向區(qū)域規(guī)劃部門傳遞，區(qū)域規(guī)劃部門收集后，加以協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)，從而形成了區(qū)域—城市—區(qū)域和部門—城市—部門之間的信息傳遞系統(tǒng)。

　　（2）在區(qū)域信息指導(dǎo)下開始編制遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃。每一個(gè)城市必須提出幾個(gè)發(fā)展方案來(lái)，這些方案要有可比性，并且都是可能實(shí)現(xiàn)的。這些方案都要帶有造價(jià)計(jì)算以及生態(tài)和經(jīng)濟(jì)兩方面優(yōu)缺點(diǎn)的比較說(shuō)明。當(dāng)然也可以提出對(duì)方案的傾向性意見。

　�。�3）各部門的規(guī)劃，都需要有一個(gè)確定方案的反復(fù)過(guò)程，這一過(guò)程的順

　　方案。在這過(guò)程中，每個(gè)城市或區(qū)域需要同時(shí)提出遠(yuǎn)景方案，上一級(jí)區(qū)域部門在綜合各城市或區(qū)域多種方案的基礎(chǔ)上，指出區(qū)域的、綜合的城市化政策，以及明確各城市的性質(zhì)規(guī)模和發(fā)展方向。

　�。�4）生態(tài)和經(jīng)濟(jì)等功能的結(jié)合原則，要在編制方案、方案綜合評(píng)選等過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)，從不同角度反復(fù)比較。要求每一個(gè)規(guī)劃方案在功能上有明顯的傾向性，或側(cè)重于生態(tài)，或側(cè)重于經(jīng)濟(jì)，但方案都是可能實(shí)現(xiàn)的。

　�。�5）經(jīng)過(guò)反復(fù)，取得了上一級(jí)區(qū)域部門的指示，并根據(jù)這些指示修改部門建議的意見，在此基礎(chǔ)上作出長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略方案，作為編制城市總體規(guī)劃或區(qū)域的長(zhǎng)期規(guī)劃的依據(jù)。

　�。�6）總體規(guī)劃完成后，就可以接下去做近期實(shí)施規(guī)劃，當(dāng)然水平方向還有一些綜合平衡工作要做，其流程基本上同遠(yuǎn)景規(guī)劃階段相同。這時(shí)相互之間信息已經(jīng)流通，情況已經(jīng)掌握，重大的方針政策和方向也已經(jīng)明確，所以這時(shí)更需要解決的問(wèn)題是一些技術(shù)性質(zhì)的矛盾。

　　三、生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略和空間發(fā)展體系

　　生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略就是人類基于對(duì)生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)，對(duì)環(huán)境采取的行動(dòng)和要達(dá)到的目標(biāo)。從人類歷史和進(jìn)化的全過(guò)程來(lái)看，可分為4種戰(zhàn)略：利用環(huán)境戰(zhàn)略，保護(hù)環(huán)境戰(zhàn)略，與環(huán)境合作戰(zhàn)略，擴(kuò)展環(huán)境戰(zhàn)略。以上4種戰(zhàn)略也可以說(shuō)是人與環(huán)境相互關(guān)系的4個(gè)歷史階段，即：過(guò)去、現(xiàn)在、將來(lái)和遙遠(yuǎn)的未來(lái)4個(gè)歷史階段。

　�。�1）利用環(huán)境戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略是以人為中心，把自然環(huán)境看作是獲取利潤(rùn)和財(cái)富的陪襯。在行動(dòng)上則采用違背自然環(huán)境的技術(shù)，對(duì)自然資源無(wú)限制地開發(fā)，造成環(huán)境的破壞，物種的滅絕。城市空間一般采用集中同心圓式外延發(fā)展，目標(biāo)是最大限度的生產(chǎn)，最小限度的經(jīng)濟(jì)消耗，對(duì)生活條件的改善則視為第二位的。這種戰(zhàn)略已在許多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)中證實(shí)是過(guò)時(shí)了的，但目前有些國(guó)家還在應(yīng)用。

　�。�2）保護(hù)環(huán)境戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略產(chǎn)生于古時(shí)的“自然道德觀”，對(duì)生態(tài)的保護(hù)有一定的認(rèn)識(shí)。保護(hù)環(huán)境戰(zhàn)略認(rèn)為自然資源是有限的，沒(méi)有環(huán)境人類就不能生存，因而保持環(huán)境十分必要，破壞環(huán)境是道德所不相容的。這種戰(zhàn)略采取的行動(dòng)主要是防治污染，限制自然資源的開發(fā)，保護(hù)有價(jià)值的地區(qū)；在空間上，采取分散發(fā)展的形式，其目的是為了得到較高的經(jīng)濟(jì)效益而同時(shí)又能保持生態(tài)的平衡，使人類能生存下去。這種戰(zhàn)略較前一種戰(zhàn)略有了進(jìn)步。但這種戰(zhàn)略主要采取限制的態(tài)度，局限性較大，發(fā)展越來(lái)越受到限制。

　�。�3）與環(huán)境合作戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略基于近代生態(tài)學(xué)的發(fā)展，生態(tài)學(xué)認(rèn)為人與自然是共生的，有生命的有機(jī)物與自然是相互適應(yīng)的，是不斷創(chuàng)造、不斷更新的。按照這些觀點(diǎn)來(lái)考慮人類空間和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的模式，才能出現(xiàn)一個(gè)新的更為高級(jí)的“人與環(huán)境系統(tǒng)”。這種戰(zhàn)略采取的行動(dòng)是實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立的、不斷循環(huán)的城市和工業(yè)過(guò)程，線性的定向發(fā)展體系，并以長(zhǎng)期的自我更新，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的生態(tài)觀念為目的。

　　（4）擴(kuò)展環(huán)境戰(zhàn)略。是一種在遙遠(yuǎn)的未來(lái)將實(shí)現(xiàn)的人類向太空發(fā)展的計(jì)劃。

　　基于對(duì)上述幾種環(huán)境戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)，再來(lái)分析研究空間體系戰(zhàn)略就有依據(jù)了。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多，平原地區(qū)只占全國(guó)總面積1/5，并在此集中了全國(guó)大部分城鎮(zhèn)和人口，城市化還處于初始階段的發(fā)展中國(guó)家，考慮城鄉(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略是很有現(xiàn)實(shí)意義的。從整體規(guī)劃的角度來(lái)探索一個(gè)既適合于中近期發(fā)展又具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?jié)摿Φ某青l(xiāng)空間體系是十分必要的。城市化的格局對(duì)整個(gè)國(guó)土環(huán)境將產(chǎn)生極大的影響。不應(yīng)由于“離土不離鄉(xiāng)”的政策形成處處冒煙，到處是城市卻又找不到城市的分散局面，任其自流，而應(yīng)有引導(dǎo)地走相對(duì)集中的道路。那么怎樣一種空間布局形式最適合于發(fā)展呢？區(qū)域規(guī)劃對(duì)理論的空間模式的研究（從事物的本質(zhì)上，而不是外形上）就十分必要了。

　　事物總是千變?nèi)f化的，任何一個(gè)規(guī)劃都不能套用一種固定不變的模式。正因如此，首先必須了解城市形成的歷史及其發(fā)展過(guò)程，產(chǎn)生的歷史背景及其內(nèi)在的基本規(guī)律，從時(shí)代變化及技術(shù)發(fā)展來(lái)分析其優(yōu)缺點(diǎn)和適應(yīng)性，進(jìn)而分析研究區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系的合理布局。因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展模式與區(qū)域發(fā)展模式二者是相輔相成的，因此在工作中應(yīng)該結(jié)合起來(lái)考慮。

　　從區(qū)域環(huán)境的角度出發(fā)，由于近代外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)流通領(lǐng)域發(fā)展的要求，節(jié)點(diǎn)（極心）—走廊城市地帶的形式是值得一提的。其基本思想是沿主要城市（中心城市）之間形成的交通走廊，線性的發(fā)展城市，形成一個(gè)串珠式的城市地帶（而不是連綿的帶形的城市地帶），城市與城市之間保留有足夠的綠色空間，滿足未來(lái)人類大量游憇活動(dòng)的需要，也可滿足生產(chǎn)發(fā)展、城市擴(kuò)展的需要。其實(shí)質(zhì)是將未來(lái)人類集中活動(dòng)的空間沿軸線相對(duì)集中起來(lái)，自成一個(gè)生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，而同時(shí)將由走廊與節(jié)點(diǎn)組成的網(wǎng)絡(luò)之間的網(wǎng)眼地帶的大片綠色空間保留下來(lái)，并保持其原有的自然面貌，與走廊地帶組成一個(gè)大的自我更新的生態(tài)系統(tǒng)。這種模式符合城市適度分散又相對(duì)集中的要求，也能體現(xiàn)人與自然共生的原則。

　　在平原地區(qū)，這種線性的城市發(fā)展模式，可根據(jù)不同的城市和人口密度，編織成若干種基本的、大小形狀不同的網(wǎng)絡(luò)形式。在沿海地區(qū)，可隨海港的發(fā)展組成線性的網(wǎng)絡(luò)。在山區(qū)可根據(jù)自然地形的限制條件，因勢(shì)利導(dǎo)，組成各種形式的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)�？傊�，從保持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)看，適應(yīng)性較強(qiáng)。