土地集約問題是中國社會經(jīng)濟(jì)增長中的一個極為重大的問題。未來15年是中國由經(jīng)濟(jì)大國邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，工業(yè)化、城市化完成歷史性跨越的關(guān)鍵時期。作為主要的生產(chǎn)要素，土地資源對城市化、工業(yè)化發(fā)展的支撐作用與制約作用是其他生產(chǎn)要素所不能比擬的。因此，土地資源集約化利用的理論與實踐的價值就超乎尋常。
　　筆者在國內(nèi)首先撰文較為明確地提出了“空間節(jié)約”的概念。將空間節(jié)約定義為“在社會經(jīng)濟(jì)的空間布局中，要努力使資源配置按照集約化即集中節(jié)約的原則進(jìn)行配置，使城市、交通、工業(yè)、生活設(shè)施在集約化布局中實現(xiàn)節(jié)約資源的目標(biāo)。”“空間節(jié)約”這一概念比土地集約利用的概念更深刻，它側(cè)重于城鎮(zhèn)土地的集約運用。
　　城市化、工業(yè)化過程中土地集約使用的必然性
　　為什么中國要走土地集約使用的道路？這是因為，一方面，隨著中國城市化、工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)、交通、住宅和城市建設(shè)都需要占用大量土地資源，其中大部分來自耕地。另一方面，中國的土地資源包括耕地資源、水域資源、森林資源、草場資源極為短缺，要支撐城市化、工業(yè)化的發(fā)展就存在糧食用地承載力、環(huán)境用地承載力、建設(shè)用地承載力的極限。因此，既要使中國的城市化、工業(yè)化水平不斷提高，又不突破土地三大承載力的極限，就需要走土地集約化的道路。
　　一、我國城市化、工業(yè)化擴(kuò)張與糧食用地的矛盾
　　從全局來看，我國城市化、工業(yè)化的發(fā)展必須在保障糧食安全與社會生存條件的前提下來實現(xiàn)。眾所周知，耕地資源等同于糧食安全。因此，保障維持社會生存的耕地占有量是我國城市化、工業(yè)化的發(fā)展極限。
　　我國耕地資源是極為稀缺的戰(zhàn)略性資源。根據(jù)國土資源部2006年度土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，我國耕地面積只有18.27 億畝，占國土面積的12.86%；人均耕地只有1.4 畝，相當(dāng)于同期世界人均耕地2.88 畝的48.6%.更重要的是，我國人均耕地還有不斷遞減的趨勢。
　　數(shù)據(jù)顯示，我國城市化率提升與耕地面積減少高度相關(guān)。從2000年以來，我國城市化率提升率明顯滯后于耕地面積減少率，土地集約化系數(shù)呈現(xiàn)不斷提升的態(tài)勢。這說明，我國的城市化率的提升是在大量“侵蝕”耕地基礎(chǔ)上的提升的。
　　二、我國城市化、工業(yè)化與環(huán)境保護(hù)用地的矛盾
　　從我國土地資源現(xiàn)狀來看，環(huán)境保護(hù)用地已經(jīng)被嚴(yán)重“侵蝕”了。居民點與居民點及獨立工礦用地的擴(kuò)張已經(jīng)在一定程度上積壓了環(huán)保用地，導(dǎo)致草地與水面這些環(huán)境保護(hù)依托之地的空間正在縮小。
　　三、我國城市化工業(yè)化發(fā)展與建設(shè)用地的矛盾
　　近年來，城市化、工業(yè)化的加速發(fā)展對建設(shè)用地的需求不斷擴(kuò)張，而建設(shè)用地需求的擴(kuò)張又導(dǎo)致占用耕地面積的不斷擴(kuò)大。
　　未來城市建設(shè)用地的可供數(shù)量極其有限。根據(jù)完成工業(yè)化時中國人均糧食占有量的下限和進(jìn)口與單產(chǎn)提高可能的上限計算，中國在未來25年中必須保障的土地紅線是18億畝耕地。而2006年的耕地保有量為18.27億畝；再根據(jù)國土資源部的調(diào)查，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共閑置土地107.9萬畝，空閑土地84.2萬畝，批而未供土地203.4萬畝，三類土地總量為395.6萬畝。因此，到2020年，15年內(nèi)只有3400萬～4000萬畝之間耕地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，即平均每年200萬～300萬畝左右。
　　我國城市化、工業(yè)化過程中建設(shè)用地的供求關(guān)系已經(jīng)嚴(yán)重失衡。據(jù)有關(guān)部門測算，如果人均城市建設(shè)用地面積不變（人均133平米），按照目前城市建設(shè)用地的擴(kuò)張速度，2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，所需要的建設(shè)用地總量至少達(dá)到1億～2億畝，而可供建設(shè)用地的總量（包括農(nóng)村建設(shè)用地）僅3400萬～4000萬畝，兩者之間存在巨大缺口。依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）規(guī)定，居住用地通常占建設(shè)用地的20%～32%.工業(yè)用地一般不超過15%～25%，商業(yè)用地5%～15%，道路用地占8%～15%.按照上述比例測算，我國居民用地、工業(yè)用地、道路用地、商業(yè)用地的需求與可供給量之間存在巨大的差距。
　　我國城市化、工業(yè)化過程中土地利用效率的基本估價
　　作為一個土地比較劣勢的國家，我國城市化、工業(yè)化賴以支持的土地“本錢”十分有限，使得土地資源的配置必須“精耕細(xì)作”。然而，在綜合評估之后，筆者的總體判斷是，我國城市化、工業(yè)化過程中的土地資源配置仍然是“廣種薄收”即粗放利用的。
　　一、土地要素的邊際貢獻(xiàn)率偏低
　　數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間，我國二三產(chǎn)業(yè)勞動的邊際貢獻(xiàn)率為0.56，資本的邊際貢獻(xiàn)率為0.51，而土地的邊際貢獻(xiàn)率僅為0.02.這就意味著在構(gòu)成二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值的要素中，每增加一單位的勞動力，能帶來產(chǎn)出增加0.56；每增加一單位的資本，能帶來產(chǎn)出增加0.51；每增加一單位的土地，僅能帶來產(chǎn)出增加0.02，這說明我國的土地資源是粗放利用的。
　　二、城市土地擴(kuò)張快于城鎮(zhèn)人口增長
　　城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)（城市用地增長率與城市人口增長率之比）是衡量城市用地集約程度的重要指標(biāo)。從1995～2004年來看，中國城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)平均為1.78，明顯超過了世界公認(rèn)的合理限度1.2.期間，2002年城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)最高達(dá)到2.89，這說明中國的城市土地擴(kuò)張的速度明顯高于城市人口的增長速度。
　　三、城市人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)
　　建設(shè)部2005年重新頒發(fā)了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，國家用地標(biāo)準(zhǔn)的最大區(qū)間為60～120（m2/人）。但近年來我國城市化建設(shè)用地總量在迅猛擴(kuò)張的同時，人均建設(shè)用地也明顯“超標(biāo)”。從表7可見，2004年我國城市市轄區(qū)人均建設(shè)用地面積達(dá)133.68平方米，超過國家規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)達(dá)30%.從典型城市來看，北京、煙臺、南京、廣州、黃山等城市人均建設(shè)用地又明顯超過全國平均水平。
　　從國際比較的角度來看，1992年世界著名的十大城市建成區(qū)人均占地面積大多數(shù)少于我國。開羅31平米、巴黎（中心區(qū)）49平米、漢城55平米、東京76平米、雅加達(dá)80平米、莫斯科112平米、紐約113平米、新德里152平米、墨西哥城182平米、倫敦229平米�？梢姡�我國城市人均占地面積并不符合人多地少的基本國情。
　　四、城市立體化程度低，綜合容積率不高
　　城市綜合容積率也是衡量土地集約化程度的重要指標(biāo)。當(dāng)城市土地處于集約化狀態(tài)時，城市住宅乃至整個城市的綜合容積率就較高，反之，就較低。
　　相比而言，我國城市特別是中西部地區(qū)城市和中小城市用地的潛力相當(dāng)可觀。2005年全國城市建成區(qū)平均整體容積率50.58%，明顯小于韓國、中國臺灣等國家和地區(qū)。住房容積率就更為明顯。2005年我國住宅容積率為33%，與韓國的100%以上相差甚遠(yuǎn)。全國各大城市的住宅容積率也偏低。
　　五、城市土地投入產(chǎn)出率偏低
　　土地投入產(chǎn)出率是衡量土地集約化程度的主要指標(biāo)。1997～2004年，市轄區(qū)人均GDP年均增長9.67%，地均GDP年均增長7.69%，人均財政收入年均增長18.84%，地均財政收入年均增長16.68%；人均投入年均增長14.62%，地均投資增長12.55%；說明，盡管城市土地投入產(chǎn)出效率有明顯的提高，但是與城市土地利用效率還有待提高。
　　進(jìn)一步分析，作為工業(yè)化的重要依托基地，我國開發(fā)區(qū)土地投入產(chǎn)出效率有待提高。從國際上來看，先進(jìn)開發(fā)區(qū)的投入強(qiáng)度達(dá)到60萬～100萬美元。如法國工業(yè)開發(fā)區(qū)平均每畝60萬美元及新加坡、馬來西亞等國100萬美元左右的投資密度。國土資源部參照國際標(biāo)準(zhǔn)，提出了我國先進(jìn)開發(fā)區(qū)的土地投入產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。如從產(chǎn)出強(qiáng)度來看，要達(dá)到每畝400萬人民幣等等。
　　2003年33個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)指標(biāo)顯示，土地產(chǎn)出率最高的廣州開發(fā)區(qū)每畝財政收入達(dá)到19.02萬元，每畝GDP達(dá)到94.01萬元，土地產(chǎn)出率最低的貴陽開發(fā)區(qū)每畝財政收入達(dá)到1.95萬元，每畝GDP達(dá)到9.66萬元。對照國家標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，我國國家級開發(fā)區(qū)普遍達(dá)不到先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。
　　土地非集約化利用的四大制度性原因
　　我國城市化、工業(yè)化過程中的土地資源之所以粗放式使用，其根源在于四大制度性原因。土地所有權(quán)的實現(xiàn)制度不合理、以價格為信號的市場交易機(jī)制的失靈、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求調(diào)控制度上的缺失，都成為影響土地利用主體在利用過程中選擇行為的主要因素，導(dǎo)致土地的粗放利用。
　　一、土地所有權(quán)的實現(xiàn)制度不合理
　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)歸全民與集體，經(jīng)營權(quán)歸政府與社會組織，土地的兩權(quán)分離成為普遍現(xiàn)象，土地作為資本進(jìn)入城市建設(shè)市場之后，土地經(jīng)營者即地方政府實行了土地批租制度。1988 年8 月8 日，上海通過國際招標(biāo)出讓了虹橋26號地塊，在全國率先實施土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓即批租。由此，土地供應(yīng)方式將逐步由無償劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，土地開始進(jìn)入一級市場。
　　現(xiàn)行城市批租的形成機(jī)制具有四大特征：一是交易方式的一種；二是政府意志產(chǎn)物；三是收租標(biāo)準(zhǔn)明顯背離土地內(nèi)在價值；四是非年租制。
　　從總體來看，現(xiàn)行土地批租制不利于土地集約化經(jīng)營。一是國有土地增值收益的流失。批租制讓土地使用者一次性“買斷”土地使用權(quán)，從短期來看，盡管可以獲得較多的土地收益，但是從長期來看，批租制等于把土地的升值增值收益無償?shù)霓D(zhuǎn)讓給了土地的使用者，使其獲得了超額土地利潤。二是刺激地方批租熱。由于批租制的收益是對未來幾十年土地收益的“貼現(xiàn)”，使得供地者爭先恐后的批租土地，形成供地者的批租競爭，不僅人為壓低了地租價格，而且批光了后任者的土地資源。三是不利于土地集約化經(jīng)營。土地使用者如果低價“買斷”長期使用權(quán)之后，沒有了繳納地租的壓力，也就喪失了集約使用土地的動力，土地低效利用或閑置利用不可避免。
　　二、土地市場交易制度不完善
　　1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定我國城市土地有償使用分為一級市場與二級市場。我國城市土地一級市場價格有出讓地價、出租地租、入股股息與股利三種形式，二級市場價格有轉(zhuǎn)讓地價和轉(zhuǎn)租租金兩種形式。出讓地價的方式有協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)轉(zhuǎn)讓、掛牌轉(zhuǎn)讓、拍賣轉(zhuǎn)讓四種途徑。
　　從四種地價形成機(jī)制可以看出，目前，我國缺乏統(tǒng)一的土地交易平臺，供地價格實施雙軌制，即“土地招拍掛”和“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”。前者基本上可以視為一種市場行為，尤其是拍賣地價、掛牌地價完全引入競爭機(jī)制，形成的市場價格可以真實地反映土地供求關(guān)系，因而可以有效地促進(jìn)集約用地目標(biāo)的實現(xiàn)。而協(xié)議轉(zhuǎn)讓價格則由行政干預(yù)決定，因此價格形成明顯偏離土地供求關(guān)系，不利于提高土地使用效率。
　　必須指出的是，國家決定自2002年下半年起，經(jīng)營性土地全部實行招標(biāo)拍賣掛牌，但2003年實行“招拍掛”的比例僅有35%.2003年全國查處的土地違法案件達(dá)16.8萬件，比2002年官方公布的11萬多件增加了約50%.在土地違法案件中，政府及其職能部門違法批地和違法占用土地量都占有較大比例。而且全國應(yīng)采用但未采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式而導(dǎo)致少收的土地收入超過1000億元。
　　三、土地收入分配制度不合理
　　在城市化、工業(yè)化過程中，土地要素的作用越來越重要。因此，土地收入成為政府推進(jìn)城市化建設(shè)的重要資金渠道。然而，財政收入制度對于土地集約化利用有著很大影響。目前有兩個方面的土地財稅因素影響土地使用的效率。
　�。�1）土地稅負(fù)低不利于地方財源穩(wěn)定。目前，與城市土地有關(guān)的稅收（包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅）加起來僅占財政收入的比重5%左右，與發(fā)達(dá)國家如日本土地稅收占財政收入比重30%相比，我國土地稅收水平實在太低。由于土地稅率低，不僅使得用地企業(yè)對存量土地的使用與增量土地的購置時缺乏成本約束，也使得政府部門的土地收益缺乏長期穩(wěn)定的收入渠道。
　�。�2）過度依賴土地出讓金導(dǎo)致賣地成災(zāi)。自從實行中央、地方分稅制以來，中央政府大概收取了六成以上的稅收，實際承擔(dān)的公共事務(wù)開支約占不到四成，地方政府以不到四成的稅收支付大概六成的公共開支，地方財政處于難以為繼的境地。同時，我國實行的城鄉(xiāng)二元土地制度，城市政府獲取農(nóng)民土地的成本平均僅占出讓價格的1/18，存在巨大的利益空間，土地出讓金不可避免成為了“第二財政”。市縣政府為了擴(kuò)大土地出讓金收益，一方面盡可能“低收高出”，擴(kuò)大征地規(guī)模與土地出讓金規(guī)模。2004年地方財政收入11693億元，其中土地出讓金收入占地方政府財政收入的50%以上。
　　另一方面不得不“薄利多銷”，力爭在政府之間賣地惡性競爭中“變現(xiàn)”土地出讓收入，避免征地投入“套牢”。這樣，在地方政府“征地——賣地——收益”的價值鏈條中，粗放式的土地經(jīng)營與粗放式的土地使用成為中國土地資源配置的體制基礎(chǔ)。
　　四、城市土地供求調(diào)控的制度落后
　　應(yīng)當(dāng)說，我國有著世界上最復(fù)雜、最細(xì)致、最嚴(yán)厲的土地供求管理制度，也出臺了包括法律手段（土地利用規(guī)劃）、經(jīng)濟(jì)手段（土地市場的價格機(jī)制）、各種行政手段（土地審批辦法）等等，但是在現(xiàn)實生活中，以政府為核心的土地資源配置機(jī)制導(dǎo)致土地粗放利用成為必然產(chǎn)物。
　�。�1）行政力量替代法律權(quán)威。由于行政力量對規(guī)劃法的肆意干預(yù)，國家土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力在層層傳遞中已經(jīng)嚴(yán)重失靈，經(jīng)常出現(xiàn)諸如“規(guī)劃跟著項目走”、“規(guī)劃跟著市長走”、規(guī)劃規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的現(xiàn)象，土地規(guī)劃的法律約束也就完全失靈了。目前，許多地方已經(jīng)或正在編制2020年城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃，其中有的規(guī)劃隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，一些地區(qū)按照現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍、三倍、四倍進(jìn)行城市規(guī)劃的修編，對土地資源粗放使用與浪費是驚人的。
　�。�2）行政部門阻礙土地市場發(fā)育。目前，我國城市存量土地的總體利用效率不高。如國土資源部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，到2004年底，全國城鎮(zhèn)共有閑置土地395.61萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，實際數(shù)字要大得多。但是，相當(dāng)一部分閑置土地的上級主管部門不愿意放棄這些土地，或者說阻礙土地資源進(jìn)入市場，特殊行政部門壟斷力量往往成為土地資源難以流轉(zhuǎn)的根源，從而就出現(xiàn)了土地結(jié)構(gòu)性失衡：一邊是國家在土地供應(yīng)中沉淀下來的閑置土地，一邊是投資商與開發(fā)商“地荒”的叫苦聲，使得城市土地供求關(guān)系更為緊張。
　�。�3）行政調(diào)控替代經(jīng)濟(jì)調(diào)控。多年來，各級政府部門主要依靠行政辦法調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系。依據(jù) 1999年的《閑置土地處置辦法》等等文件，各級政府部門出臺了一些強(qiáng)制性的規(guī)定，土地閑置不足1年的，督促開工建設(shè)；閑置1年以上2年以內(nèi)的，征收閑置費，限期3個月內(nèi)開工建設(shè)；2年以上閑置土地?zé)o償收回等等。采取“一刀切”的行政辦法，盡管可以在一定程度上回收與減少閑置土地，但是也帶來了債權(quán)債務(wù)糾紛等大量的“后遺癥”，阻礙了閑置土地的再配置。
　　（4）行政“閘門”堵不住市場沖動。盡管土地利用總體規(guī)劃雖然在《土地管理法》中明確了具有法律效力，但在五級（國務(wù)院、國土資源部、省國土廳、市國土局、縣國土局）土地管理制度下，市縣政府集當(dāng)?shù)赝恋乩�用�?guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權(quán)力于一身，成為決定規(guī)劃能否執(zhí)行的“終端”。 上級單位在下級部門的各種公關(guān)與“倒逼”下，往往步步退讓，最后同意“修編”。在2001～2003年度，各個地方申報建設(shè)用地面積遠(yuǎn)大于上級已經(jīng)批準(zhǔn)的面積，形成了較大的供求缺口，在國家已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地中，建設(shè)用地的利用率僅為85%，還有15%處于閑置狀態(tài)。盡管如此，各地還是出現(xiàn)了大量的違法用地。企事業(yè)單位所占的比重最大，大約在50%左右。其次是個人、村（組）集體、鄉(xiāng) 級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)、市級機(jī)關(guān)、省級機(jī)關(guān)。行政級別越高，違法用地比重越低，說明在土地資源使用權(quán)市場的拉動下，中國現(xiàn)行的以行政手段為核心的調(diào)控體系已經(jīng)不能適應(yīng)土地集約化的需求了。