1概述
為了加快推進城鎮(zhèn)供熱體制改革，在我國“三北地區(qū)”開展了城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點工作。針對我國北方地區(qū)城鎮(zhèn)居民的冬季供熱采暖問題，2003年7月21日“八部委”（建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、人事部、民政部、勞動和社會保障部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)�？偩郑╊C布了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導意見》（建城[2003]148號）。其主要指導思想是：穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)用熱商品化，逐步建立城鎮(zhèn)供熱新體制；加大技術(shù)創(chuàng)新力度，促進節(jié)能建筑的推廣應(yīng)用；主要內(nèi)容是：改革用熱制度，停止福利供熱，實行用熱商品化，提高熱效率，繼續(xù)發(fā)展和完善以集中供熱為主導、多種方式相結(jié)合的城鎮(zhèn)供熱采暖系統(tǒng)，加快供熱企業(yè)改革，培育和規(guī)范城鎮(zhèn)供熱市場。
建筑節(jié)能的技術(shù)途徑有兩個方面，一是采暖建筑的節(jié)能主要依靠減少圍護結(jié)構(gòu)的耗熱量，二是提高供熱系統(tǒng)的熱效率。1986年發(fā)布試行國家第一部《民用建筑節(jié)能設(shè)計標準（采暖居住建筑部分）》，標志著我國建筑節(jié)能工作正式開始啟動。我國幅員遼闊，國土總面積960萬平方公里，縱跨熱帶、亞熱帶、溫帶、寒帶四個氣候區(qū)的國情。為推行建筑節(jié)能，在建筑設(shè)計標準上，我們把全國劃分成：北方寒冷地區(qū)，夏熱冬冷地區(qū)和夏熱冬暖地區(qū)，三類地區(qū)制定不同的建筑節(jié)能設(shè)計標準。
為保證新建建筑按節(jié)能設(shè)計標準進行設(shè)計和建造，建設(shè)部不僅把節(jié)能設(shè)計標準中的關(guān)鍵條款納入工程建設(shè)強制性條文予以實施，而且還于1999年出臺了《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》76號部長令，要求業(yè)主、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位等必須按節(jié)能設(shè)計標準執(zhí)行。這些工作為我國建筑節(jié)能技術(shù)的實施打下了良好基礎(chǔ)。
2建筑節(jié)能存在的主要問題
2.1建筑節(jié)能尚處在起步階段
從我國試行第一部建筑節(jié)能設(shè)計標準以后，1999年把北方地區(qū)建筑節(jié)能設(shè)計標準納入強制性標準進行貫徹。但是，事實上節(jié)能設(shè)計標準卻很難推開。以北方地區(qū)為例，建設(shè)部2000年組織了對北方地區(qū)2個直轄市、8個省、3個自治區(qū)貫徹建筑節(jié)能設(shè)計標準的檢查，發(fā)現(xiàn)達到建筑節(jié)能設(shè)計標準的節(jié)能建筑只占同期建筑總量的6.4%。截止2000年底，全國既有房屋建筑面積，城市已至76.6億平方米（其中住宅44.1億平方米），農(nóng)村則達200.4億平方米（其中住宅建筑約占80%）。其中能夠達到采暖建筑節(jié)能設(shè)計標準的只有1.8億平方米，僅占全部城鄉(xiāng)建筑面積的0.6%，占城市房屋建筑面積的2.3%。270多億m2的既有建筑，存在著保溫隔熱性和氣密性差、供熱系統(tǒng)熱效率低下等問題�？梢�，如果不進行節(jié)能改造，在未來幾十年里，這些既有建筑將無節(jié)制地消耗大量能源。
2.2節(jié)能建筑市場的技術(shù)、材料、產(chǎn)品嚴重供應(yīng)不足，質(zhì)量難以保證
建筑節(jié)能產(chǎn)業(yè)是隨著我國建筑節(jié)能工作的開展，正在發(fā)育的一個新興的產(chǎn)業(yè)。隨著建筑節(jié)能標準的實施，對相關(guān)的技術(shù)、節(jié)能墻體材料、節(jié)能門窗、玻璃、變流量的熱力控制裝置、新型的節(jié)能供熱（冷）方式、熱計量及溫度控制裝置等需求急劇上升。在這種有效需求的拉動下，各種新技術(shù)、新產(chǎn)品層出不窮，部分滿足了日益增長的需求。如新型墻體材料產(chǎn)量不斷增加，年生產(chǎn)能力達1千億塊標準磚；塑料門窗市場逐步擴展，年生產(chǎn)能力達149萬噸。然而，存在的問題有：達到節(jié)能性能的墻體、保溫材料供應(yīng)嚴重不足；創(chuàng)新能力差，新技術(shù)、新產(chǎn)品的研究開發(fā)相對滯后；塑料門窗行業(yè)亂。
這些問題不僅妨礙建筑節(jié)能產(chǎn)業(yè)和市場的健康發(fā)展，并且對工程質(zhì)量產(chǎn)生嚴重影響，使節(jié)能建筑達不到預(yù)定的節(jié)能、環(huán)保和熱舒適性目標。
2.3能力建設(shè)嚴重滯后
建筑節(jié)能工作的開展離不開決策者、政策制定者、組織管理者、設(shè)計及施工人員，尤其是廣大人民群眾的共同參與，離不開節(jié)能標準體系的指導。但是，目前我國建筑節(jié)能方面的能力建設(shè)嚴重滯后。
具體表現(xiàn)在如下幾個方面：南方炎熱地區(qū)、公共建筑、工業(yè)建筑節(jié)能標準尚未出臺；大量新技術(shù)、新產(chǎn)品也缺乏相應(yīng)的標準進行規(guī)范；上至決策者，下至群眾均缺少建筑節(jié)能的基本知識和意識；政府監(jiān)管部門和大多數(shù)設(shè)計、施工、監(jiān)理、物業(yè)管理人員中，建筑節(jié)能知識缺乏，培訓工作跟不上，因而難以保證節(jié)能建筑在建設(shè)過程中的質(zhì)量。
2.4供熱計量方式不完善，管理落后，配套設(shè)施條件差
2.4.1供熱系統(tǒng)熱計量方式和熱費分攤問題
供熱系統(tǒng)缺乏總量控制與計量，單管串聯(lián)式供熱方式把消費者作為一個群體捆綁在一起，無法進行分戶計量，即損害了交費者利益，又助長了有些熱用戶不交熱費卻用熱的“蹭熱”之風。新建筑按分戶計量系統(tǒng)設(shè)計，大部分系統(tǒng)又不裝熱表。盡管許多專家提出各種熱計量方式及建筑物的熱費分攤問題（如溫度法，熱量法），但是全面推行這些方法還需要進一步完善配套技術(shù)和相關(guān)政策法規(guī)，以及人們的認識和認可過程。
2.4.2集中供熱率低，分散鍋爐房供熱管理亂
各地在供熱規(guī)劃與管理上，長期沿襲部門分割、分散管理的模式，開發(fā)一處住宅、新建一處小鍋爐房、新設(shè)一個供熱企業(yè)的現(xiàn)象十分普遍，這些供熱單位建制不全，管理混亂，短期行為嚴重。所以分散鍋爐房供暖系統(tǒng)隨處可見，城市集中供熱率低。
2.4.3供熱效率低，污染嚴重
各地的集中供熱雖有不同程度的發(fā)展，但長期以來熱源建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，大量分散鍋爐房普遍存在，10噸以下分散小鍋爐能耗高，大馬拉小車現(xiàn)象十分嚴重。供熱管理落后，熱效率低，是影響我國三北地區(qū)冬季大氣環(huán)境的主要污染源。
2.4.4供熱效果差
各地政府都把保證居民供熱質(zhì)量作為冬季的一項重要工作來抓，有的城市還制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。雖然這些法律、法規(guī)對保證供熱質(zhì)量起到一定的作用，但由于供熱系統(tǒng)的設(shè)計問題，擴建改建問題，管網(wǎng)水力失調(diào)嚴重，運行管理落后，各地每年仍然有一部分居民的室內(nèi)溫度得不到保障。
2.4.5社會因素
經(jīng)過幾年的示范和試驗，也反映出另一個方面的問題，即在引入熱計量和按熱耗收費時，沒有考慮在社會、經(jīng)濟、制度體制上存在著顯著的差距。原以為實行熱計量和按熱耗收費，用戶熱費會立即降下來，同時會顯著節(jié)能，其實不然。從長遠意義上來講，這樣的認識是正確的，然而短時間內(nèi)基于這種觀點制定政策只會導致不現(xiàn)實的期望。
3推行建筑節(jié)能的措施
3.1節(jié)能建筑設(shè)計
供熱系統(tǒng)控制和供熱收費改革是一個提高建筑節(jié)能的關(guān)鍵措施，另一項措施是提高建筑物圍護結(jié)構(gòu)的能效。除了改變供熱（冷）系統(tǒng)外，促進建筑節(jié)能的主要手段是減少通過建筑圍護結(jié)構(gòu)的耗熱量。在建筑設(shè)計中，特別是大型商業(yè)建筑，要充分利用自然條件（太陽能、風向等），優(yōu)化建筑室內(nèi)氣流組織和舒適度，最大限度的利用有效的熱（冷）量，如置換通風技術(shù)等。
3.2既有建筑改造
既有建筑的主要節(jié)能改造費用較高（即投資回收十年以上），因為基本設(shè)計已經(jīng)確定，大的改造投資大。但是，如果用戶有積極性減少熱費，有供熱控制手段，簡單的節(jié)能措施，如嵌密封條減少冷風滲透，就可以取得顯著的節(jié)能效果。另外，隨著中國家庭獲得住房產(chǎn)權(quán)，用戶有積極性，對墻體保溫、安裝節(jié)能門窗。這樣既有建筑同樣可以達到節(jié)能目的，業(yè)主也容易接收。
3.3執(zhí)行建筑節(jié)能標準，促進新建建筑節(jié)能
在現(xiàn)有條件下，地方政府首要推行的建筑節(jié)能項目應(yīng)包括以下幾個基本要素：
(1)制訂各地實施新建建筑節(jié)能標準的規(guī)定，建筑節(jié)能標準包括有利于用戶控制的室內(nèi)管道標準和計量收費標準；
（2）首先在新建建筑上實施供暖收費改革，然后逐步過渡到現(xiàn)有建筑；
（3）搞節(jié)能材料和節(jié)能產(chǎn)品的評估項目，依靠市場機制促進高質(zhì)、節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)。
過去多少年來大量的經(jīng)驗表明，激勵措施不足以使新建建筑實現(xiàn)低成本節(jié)能的可能性。只有把促進建筑節(jié)能對個別消費者的經(jīng)濟和舒適利益以及附加的主要社會效益結(jié)合起來，并執(zhí)行更有說服力的成本效益措施，才能使建筑節(jié)能可持續(xù)發(fā)展。
4推行建筑節(jié)能、按熱收費的關(guān)鍵
4.1政策方面的工作
政府部門對建筑節(jié)能工作不斷的支持是未來幾年中國建筑節(jié)能工作取得成功的關(guān)鍵。改造采暖供熱系統(tǒng)，不斷提高建筑能效需要國內(nèi)各方面的努力，需要各類組織機構(gòu)在今后幾年內(nèi)的共同合作。只有得到中國政府最高層的支持，并打破傳統(tǒng)組織界限，把與建筑節(jié)能、按熱收費工作有關(guān)的部門有效地組織起來才能推動中國建筑節(jié)能的發(fā)展。
4.2采暖地區(qū)供熱改革
供熱計量收費系統(tǒng)改革和有效地執(zhí)行建筑節(jié)能標準都需要政府強大的支持。中央政府需要為全面改革指引方向，審批基本方案，組織改革的實施。一些重要的政策工作包括相關(guān)部門批準熱收費改革的基本方案，加大力度執(zhí)行采暖地區(qū)建筑節(jié)能標準；組織必要的投資和融資以保證改革和項目有效的實施。政府的承諾和組織是真正將供熱改革貫徹實施的關(guān)鍵。
4.3專項投資和項目支持
在標準規(guī)范和政策調(diào)整的激勵下，對建筑節(jié)能的絕大部分的投資應(yīng)由企業(yè)和用戶解決。商業(yè)貸款是最適合的貸款來源。公共資金（如來自政府或國際捐贈者）應(yīng)用于推動建筑節(jié)能標準的實施，政策的修改、制定，建立有效的市場運作環(huán)境。
4.4建筑節(jié)能具體技術(shù)措施
- 制定按熱計量的建筑室內(nèi)采暖系統(tǒng)的設(shè)計規(guī)范；
- 對中國建筑采暖計量試點示范工程進行評估；
- 對現(xiàn)有的節(jié)能建筑實際節(jié)能進行評估；
- 對各類建筑節(jié)能措施的成本效益進行研究；
- 對供熱（冷）的熱價進行研究；
- 對各地區(qū)供熱方式進行分析評價，制定相應(yīng)的計劃；
- 制訂和實施政府參與的設(shè)計和建造節(jié)能建筑的項目；
- 對不同節(jié)能措施的節(jié)能效果和成本效益進行研究。
- 加強供熱運行調(diào)控，實行量化管理
4.5.1 供熱系統(tǒng)運行調(diào)節(jié)控制
在我國推行建筑節(jié)能和供熱改革，節(jié)能建筑建成后，與之配套的供熱設(shè)施及全系統(tǒng)的調(diào)節(jié)控制、運行管理和供熱收費改革是實現(xiàn)建筑節(jié)能的關(guān)鍵措施。換句話說，就是要想實現(xiàn)建筑節(jié)能，供熱系統(tǒng)是供熱的基本保證，即從熱源、管網(wǎng)，直到用戶，必須從設(shè)計、施工及運行管理等方面全面考慮。所謂節(jié)能建筑不節(jié)能，就是因為供熱系統(tǒng)調(diào)控管理與之不同步。
4.5.2 供熱系統(tǒng)量化管理
供熱系統(tǒng)在運行過程中，如何實現(xiàn)按需供熱，并使熱量按需分配，對供熱系統(tǒng)實行監(jiān)測控制至關(guān)重要。對于集中供熱系統(tǒng)來說，不但用戶需要分戶計量，熱源的熱量計量是必不可少的。通過熱源的監(jiān)測計量儀器，隨時對熱源的設(shè)備、系統(tǒng)的運行情況（熱負荷、循環(huán)水量、累計供熱量、供回水溫度、室內(nèi)外溫度等）進行監(jiān)測、調(diào)節(jié)、控制，以便使供熱系統(tǒng)實行量化管理。對于安裝熱分配表的樓棟，熱量的分攤是必要的。
4.5.3 實施熱計量和按熱耗收費需要全社會的支持
為了推行熱計量和基于熱耗收費，還需要許多技術(shù)和制度體制上的支持，如中介服務(wù)行業(yè)的發(fā)展、設(shè)備測試和檢測機構(gòu)的建設(shè)等。但在初始階段，由于是學習和能力建設(shè)階段，國家的政策應(yīng)給不同的熱計量方式留有發(fā)展空間，讓用戶、供熱公司和市場來選擇適合當?shù)氐臒嵊嬃糠绞讲⒔邮軣豳M分攤計算方法。
5總結(jié)
綜上所述，在我國推行建筑節(jié)能、實行熱計量和基于熱耗收費的任務(wù)是在開始階段使熱商品化，然后促進終端用戶節(jié)能，長遠的目標是在所有集中供熱系統(tǒng)推行分戶計量。實現(xiàn)這些目標，政府主管部門起著非常重要的作用，還需要建立堅實的制度體制，以利于建筑節(jié)能市場的可持續(xù)發(fā)展。
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