1 概述

　　黃河是中華民族的母親河，以其博大的胸懷撫育著中華兒女，為民造福。但過度開發(fā)和索取，也給黃河帶來創(chuàng)傷。黃土高原水土流失造成下游河床淤積抬高、違章建筑侵占黃河河道、生產堤縮窄行洪寬度、過量引水導致黃河斷流等，這些都將對黃河防洪產生不利影響，加大黃河防汛難度。2003年非典、2007年南方雪災、2008年汶川地震，對中國經濟持續(xù)發(fā)展影響較大。近年來，我國局部地區(qū)強暴雨、極端高溫干旱等事件呈現(xiàn)突發(fā)、多發(fā)、并發(fā)的趨勢。大災造成通信、交通、電力中斷，代價慘重；氣候變化進一步增加洪澇和干旱災害發(fā)生的概率。為改善黃河防汛現(xiàn)狀，確保發(fā)生洪水時沿黃群眾的生命、財產不受損失，縮小災害范圍，降低災害損失程度，盡快恢復災后生產、重建家園，建立防汛應急防御體系非常重要。

　　2 嚴峻的防汛形勢

　　2.1黃河發(fā)生大洪水的幾率增加

　　從歷史上看，1933年四川茂汶疊溪發(fā)生7.4級地震，使黃河結束了1922-1933年持續(xù)了10多年的枯水期，這次從枯水期向豐水期的轉變，一直延續(xù)了10多年的時間；1958年2月，同樣在茂汶發(fā)生6.2級地震，當年夏天黃河出現(xiàn)大水，花園口站洪峰流量22300m3/s，是近50年黃河出現(xiàn)過的最大流量。對2008年初我國南方發(fā)生的冰雪災害，中科院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所研究員湯懋蒼認為，2008年1月9日發(fā)生在西藏的6.9級地震負有主導責任。此后3月21日昆侖山地區(qū)發(fā)生7.3級地震、5月12日汶川發(fā)生8.0級地震，3次地震均發(fā)生在北緯31-35度之間。今年4月，湯懋蒼在全國汛期預報會商會上指出，在北緯35度的黃河中游可能會出現(xiàn)較強的降雨。黃河、渭河流域和河套地區(qū)的防汛形勢十分嚴峻。

　　據(jù)國家氣象局預報，2008年汛期黃河流域主要多雨區(qū)分布在三門峽以下區(qū)域，降雨量較常年偏多2-5成，這一地區(qū)恰好覆蓋三門峽至花園口區(qū)間暴雨區(qū)，容易形成下大型洪水。截至目前，黃河下游自1982年以來已連續(xù)25年沒有發(fā)生大洪水，按照水文統(tǒng)計規(guī)律，沒有發(fā)生大洪水的連續(xù)時間越長，發(fā)生大洪水的幾率越大。若三門峽至花園口區(qū)間發(fā)生強降雨，小浪底水庫只能控制這一區(qū)間流域面積的14%，小浪底至花園口區(qū)間尚有2.7萬km²的無水庫控制區(qū)，該區(qū)域本身產生的百年一遇洪水花園口站將達12900m³/s，即使控制小浪底水庫不下泄，由于這一區(qū)域緊靠下游灘區(qū)，洪水預見期短，僅12900m³/s洪水下泄也將給黃河下游灘區(qū)和黃河兩岸堤防造成極大影響。

　　2.2河道主槽淤積萎縮

　　隨著泥沙的不斷淤積，黃河下游河床逐年抬高，河道主槽萎縮，二級懸河的不利局面進一步加劇，灘低、槽高、堤根洼的形態(tài)尚未徹底改變。河床斷面橫比降大于縱比降，中常洪水發(fā)生橫河、斜河、滾河和順堤行洪的可能性較大，洪水表現(xiàn)為水位高、演進異常，防洪工程出險頻繁，嚴重威脅堤防安全。

　　2.3灘區(qū)群眾遷安救護

　　黃河下游灘區(qū)仍有群眾居住，從事農業(yè)生產。每年編寫防洪預案時，將灘區(qū)群眾遷安救護方案當作一項重要內容進行修訂、完善，從灘區(qū)群眾的遷安救護任務、組織、責任、不同流量級災情預估等方面預籌了保障措施。但當黃河下游發(fā)生4000-8000m3/s的高含沙量洪水時，灘區(qū)群眾的遷安救護任務將十分繁重，防洪工程的防守壓力也將增大。

　　2.4防汛責任制落實

　　由于黃河水量小、險情少、多年未發(fā)生大洪水，部分地區(qū)干部群眾和一些多年從事防汛工作的同志產生麻痹思想和僥幸心理，流域防汛得不到地方政府及防汛責任單位應有的重視。地方政府防汛抗旱會議多是部署地方防汛抗旱問題，對黃河防汛沒能從思想上、行動上給予足夠的重視，防汛責任制需要進一步落實。

　　3 應急防御體系

　　3.1人員調動

　　黃河防汛是全民應盡的義務，涉及多個部門、多方面人才，需要防汛責任部門齊心協(xié)力、相互配合。黃河防汛部門要吸收專業(yè)人才，加強自身隊伍建設，自成一體，同時要與當?shù)厮�利、氣象、水文等部門配合。黃河防汛部門在加大自身專業(yè)人員交流力度的同時，適當選派人員去當?shù)厮�利、氣象、水文等部門掛職，參與當?shù)厮�利、氣象、水文等部門與防汛相關的工作，培養(yǎng)多面手。充分發(fā)揮技術人員和防汛隊伍的作用，采取有力措施，調動工作積極性。加大防汛責任單位人員和工作交流力度，增強防汛意識，加強部門間的交流合作，處理好各方面關系，促進防汛工作的順利開展。

　　3.2建立防汛搶險基金

　　國家每年有一定的防汛資金投入，對黃河防汛起到了巨大的保障作用，但這些投入與黃河防汛要求相比差距較大，遠不能滿足現(xiàn)代防汛搶險的需要。黃河防汛需要大量資金投入，尤其是災后恢復、重建工作更是如此。建立防汛搶險基金，按照“平時投入、戰(zhàn)時急用”、“誰受益，誰負擔”的原則籌措資金，采取國家承擔小部分、非沿黃受益地區(qū)繳納大部分的方式，改變由國家單一投入的局面，實行多渠道、多層次、多元化的投入機制，注重日常投入。制定相關政策，確定資金儲備比例。利用小部分防汛搶險基金，適當解決專業(yè)機動搶險隊員兼職報酬，支付群防隊員上堤防守費用，慰問解放軍、武警官兵，增強防汛隊伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力；絕大部分用于安置災民和災后重建。防汛搶險基金由國家防總或相關部門代管，嚴格支付手續(xù)，�？顚Ｓ谩�

　　積極與保險公司聯(lián)絡，實施洪水保險，減輕洪災居民和企業(yè)損失，安定人民生活、穩(wěn)定社會生產秩序，減輕國家負擔，降低災害損失程度，迅速進行災后重建。洪水保險是一項主要的非防洪工程措施。

　　3.3料物儲備大聯(lián)合

　　國家各部門都有自己應對突發(fā)事件的防御措施和料物儲備，能夠滿足本部門預防突發(fā)災害的需要，但受資金限制，料物儲備的品種、數(shù)量相對較少。實行料物儲備大聯(lián)合，將一個地區(qū)各部門、各部門的上級部門、國家料物儲備進行聯(lián)網，形成料物儲備保障體系，一旦該地區(qū)出現(xiàn)突發(fā)事件，統(tǒng)一調度，縮短料物運輸時間。災害過后，按照動用料物的種類、數(shù)量及時補充。將分割管理、互不相通的各種應對緊急事態(tài)的儲備資源進行整合，優(yōu)化配置，合理利用，發(fā)揮資源的最大效益。

　　3.4搶險機械的大調動

　　隨著經濟發(fā)展和科技進步，黃河防汛搶險技術水平不斷提高，機械化步伐明顯加快，搶險速度大大提升，縮短了防汛搶險時間，為戰(zhàn)勝洪水爭得主動，大中型搶險機械在防汛搶險中的作用越來越突出。針對這種情況，由地方政府或防指出面，相關部門配合，將一個地區(qū)所有大中型機械統(tǒng)一備案，各自保管，并與臨近地區(qū)聯(lián)網，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，地方政府或防指發(fā)布命令，緊急調動該地區(qū)所屬大中型機械到搶險現(xiàn)場，保證搶險需要。

　　3.5防汛技術大聯(lián)網

　　黃河防辦作為同級防指的辦事機構，主要負責制訂黃河防汛的各項技術措施，指導防汛搶險工作，當好同級防指的參謀。黃河防汛部門有一套先進的網絡傳輸系統(tǒng)，能夠進行水、工情傳遞，決策、指揮防汛搶險工作。城市及內河防汛也有一套雨水情測報、防汛信息網絡系統(tǒng)，兩者歸屬同級防指管轄、指揮。實行同一地區(qū)、上級部門及國家防總防汛技術大聯(lián)網，實現(xiàn)資源共享，能夠達到相互交流、相互借鑒、相互促進、相互補充、節(jié)約投資的目的，對黃河防汛、城市及內河防汛無疑是件好事。

　　3.6防汛道路

　　1998年以來，國家加大了黃河治理與開發(fā)力度，加高、改建、加固了許多防洪工程，防洪強度進一步增加。隨著黃河治理力度的加大，尤其是標準化堤防的實施，堤頂全部得到硬化；北金堤山東段經過各方努力，結合村村通工程，堤頂硬化全線貫通。堤頂作為防汛和沿黃群眾生產的交通道路，為黃河防汛搶險和沿黃群眾提供了便利，保證了防汛料物、人員的及時運輸，為防汛搶險的順利進行奠定了堅實基礎。但個別堤段輔道尚未硬化，與村村通公路無法有效連接；隨著時間的推移，部分路面損壞。一旦遇到陰雨天氣，防汛車輛上堤困難，道路受阻，無法應對突發(fā)災害。保持已硬化道路路況良好，將未硬化的上堤輔道分批進行硬化，與村村通公路相通，不斷提高新修道路級別，保證道路質量，有計劃地進行維修保養(yǎng)，確保防汛道路安全暢通。

　　3.7安全轉移灘區(qū)群眾

　　黃河下游灘區(qū)涉及人口多，灘區(qū)安全建設標準低、設施不完善，一旦發(fā)生洪水，人員轉移安置任務十分繁重。河務部門要密切注視河勢工情變化，做好灘區(qū)群眾遷安救護預案，積極與地方氣象、水文、水利等部門配合，搞好洪水、天氣的預測預報，堅持以人為本，一旦發(fā)生漫灘，及時、安全、有效地撤離群眾，安排好灘區(qū)群眾生活，盡最大可能避免或減少灘區(qū)群眾傷亡和財產損失。

　　4 結語

　　吸取南方雪災和汶川地震造成通信、電力、交通中斷，搶險救災困難的經驗教訓，從最不利情況出發(fā)，配備發(fā)電機組，重要報汛單位和指揮調度部門配備衛(wèi)星電話或短波電臺等通信設備，做好特殊情況下防汛交通和生產生活保障預案，做好無現(xiàn)代化技術設備支撐條件下的防洪方案計算、洪水預測預報等傳統(tǒng)技術手段準備。進一步完善防汛抗旱預案，制定應對突發(fā)事件的具體措施和非常對策。立足防大汛、抗大洪、搶大險，從組織、預案、工程、隊伍、物料等各個環(huán)節(jié)做好準備。加大監(jiān)督檢查力度，從防洪工程、預案完善、組織領導、責任落實、物資儲備、隊伍建設、預測預報、制度健全等方面入手，按照分級負責的原則，對防汛準備工作進行再部署、再檢查、再落實，確保安全不留隱患、工作不留死角。健全監(jiān)測、預測、預報、預警和快速反應系統(tǒng)，加強搶險隊伍建設，健全救災物資儲備制度，搞好培訓和預案演練，積極預防突發(fā)災害的發(fā)生。運用科技手段提高應對突發(fā)災害和抗風險能力，提高群眾參與應急管理的能力和自救能力，積極進行自救和災后重建，確保人民群眾生命、財產安全，降低災害損失程度。