一、問(wèn)題的提出
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)灌溉面積由2.4億畝增加到8.4億畝，生產(chǎn)糧食占全國(guó)75%以上，經(jīng)濟(jì)作物占90%以上。但因灌區(qū)配套項(xiàng)目建設(shè)不全，使灌區(qū)生產(chǎn)效益大打折扣。早在1996年，國(guó)家計(jì)委和水利部就聯(lián)合啟動(dòng)了“大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)”。1998年又投入國(guó)債資金，至2005年投入資金達(dá)187.9億元，使灌區(qū)產(chǎn)量增加了6.8%，節(jié)水74億立方米。但從2005年對(duì)全國(guó)34個(gè)省（區(qū)）255個(gè)灌區(qū)的檢查評(píng)估情況來(lái)看，地方配套設(shè)施不足仍是主要問(wèn)題。其中骨干工程的資金到位率僅為7%左右，至于田間工程，配套率則在4%以下。西北干旱地區(qū)引黃工程的情況更嚴(yán)重。據(jù)2006年調(diào)查，號(hào)稱(chēng)“亞洲最大的人畜飲水工程”的鹽環(huán)定工程、“全國(guó)最大的扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)”寧夏揚(yáng)黃工程以及改革開(kāi)放后首先引進(jìn)外資和國(guó)際競(jìng)標(biāo)的引大入秦工程，均已歷時(shí)10年，而效果未半。
西北地區(qū)黃河除前后套外，一般是地高水低，引水和揚(yáng)水將成為大開(kāi)發(fā)的主要取向。上面所舉三個(gè)工程恰可作為典型。類(lèi)似的還有甘肅疏勒河灌溉移民工程、陜西東雷抽黃工程、山西尊村引黃工程等。這些工程在灌溉面積、產(chǎn)量和涉及人口上，只占全國(guó)的千分之幾，但它們均為老少邊窮地區(qū)，在“十一五規(guī)劃”中的8個(gè)重點(diǎn)支持地區(qū)中占了4個(gè)。這些工程在當(dāng)?shù)乇环Q(chēng)為“救命工程”、“造福工程”，其意義是不能估量的。所以在東西部大開(kāi)發(fā)中，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)是把這些灌溉工程填平補(bǔ)齊，使之達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。這比起實(shí)施新項(xiàng)目要見(jiàn)效快，而且可以節(jié)省投資，達(dá)到事半功倍的效果。
二、問(wèn)題分析
在填平補(bǔ)齊工作中，何者為先？這涉及到對(duì)制約灌區(qū)效益原因的分析。制約灌區(qū)效益的原因歸納起來(lái)有：前期論證不夠、地方配套不足、水費(fèi)問(wèn)題及改革滯后等。筆者認(rèn)為其主要矛盾是地方配套不足。
關(guān)于地方配套不足問(wèn)題，2005年專(zhuān)家評(píng)估報(bào)告中對(duì)此有中肯的論述，認(rèn)為“省級(jí)以下地方財(cái)政配套資金中，群眾投勞拆資比例大……真正財(cái)政投入的資金并不多，在中西部地區(qū)尤為突出。個(gè)別灌區(qū)所在地方政府財(cái)政困難，根本無(wú)力投資配套建設(shè)。有的省份甚至把受益群眾從事田間工程的投勞拆資作為地方財(cái)政配套資金……其原因很多，如客觀財(cái)政支付能力不足、主觀不重視效益比較低的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等……均嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的可持續(xù)建設(shè)”。如前所述幾個(gè)工程均屬貧困縣，屬于無(wú)力配套。結(jié)果只有沿支斗渠群眾自行扒口漫灌，不僅浪費(fèi)了高價(jià)引來(lái)的水，而且因土地未平，洼地積水甚至鹽堿化；而高地、遠(yuǎn)地上不了水，所以面積上達(dá)不到設(shè)計(jì)指標(biāo)，產(chǎn)量更上不去，造成國(guó)家大量投資呆滯。2004年，國(guó)家發(fā)改委和水利部雖曾在7個(gè)�。▍^(qū)）開(kāi)展了28個(gè)末級(jí)渠系試點(diǎn)工作，但力度不足，且限于事權(quán)劃分體制，收效不大，形成了若干“上通下阻”的“半拉子”工程。
三、若干建議
2000年制定的《大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》中規(guī)定：“項(xiàng)目建設(shè)的主要內(nèi)容是渠首工程、干支渠（流量在1立方米每秒以上）及其建筑物的續(xù)建配套及節(jié)水改造。支渠以下渠道及建筑物由地方安排投資建設(shè)。”這樣把一個(gè)項(xiàng)目人為地分為兩段，當(dāng)?shù)胤截?cái)政無(wú)力或很少安排時(shí)，群眾投勞在一些富裕灌區(qū)，尚可推動(dòng)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等組織完成，但這在老少邊窮地區(qū)是很難實(shí)現(xiàn)的。所以筆者建議本條應(yīng)作以下補(bǔ)充：“革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)包括渠首工程、干支斗農(nóng)毛渠及其建筑物和土地平整的續(xù)建配套及節(jié)水改造。”
相應(yīng)的建設(shè)機(jī)制亦應(yīng)有所改革。
1.規(guī)劃設(shè)計(jì)單位應(yīng)增加農(nóng)林等（包括作物、土壤、經(jīng)濟(jì)等專(zhuān)業(yè)）專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，改變過(guò)去水利專(zhuān)業(yè)人員的一統(tǒng)局面。這不僅是田間設(shè)計(jì)的需要，總體水平也會(huì)因此提高。這是有過(guò)教訓(xùn)的。如引大入秦工程因無(wú)田間設(shè)計(jì)任務(wù)，只憑航測(cè)圖便把灌區(qū)作為一馬平川設(shè)計(jì)。實(shí)際上它有許多小丘陵，無(wú)法自流灌溉；有的地方土層瘠薄或鹽堿化，不適于農(nóng)作物生長(zhǎng)。此外，由于設(shè)計(jì)文件中涵蓋了田間工程——概算、施工規(guī)范、進(jìn)度等，從而使田間和主體同步，在投資、進(jìn)度、質(zhì)量上都有了保證。
2.末級(jí)渠系及土地平整應(yīng)交由建設(shè)單位完成。這對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)在技術(shù)上是輕而易舉的，在經(jīng)濟(jì)上則是一舉兩得。因骨干工程施工后期，土石方的施工力量已經(jīng)空余下來(lái)，正可利用。如果由地方建設(shè)，則要另起爐灶，不僅要解決資金、勞力問(wèn)題，質(zhì)量上也難保證。3.關(guān)鍵是投資。完善灌區(qū)的配套建設(shè)表面上是增加了投資，但對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)還是節(jié)省了。一是機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化了，而設(shè)備、技術(shù)卻得到充分發(fā)揮。二是邊際效益大。一般來(lái)說(shuō)，田間工程費(fèi)用僅占總投資額的10%以下，但是田間工程如果不到位就會(huì)形成上通下阻的局面。也就是說(shuō)，增加投資1元，便可盤(pán)活呆滯投資9元，邊際成本再低不過(guò)了。更應(yīng)指出的是，在最近通過(guò)的“十一五規(guī)劃”中，大型灌區(qū)續(xù)建配套改造被列入“新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)工程”，老少邊窮地區(qū)被列入“公共財(cái)務(wù)預(yù)算”的重點(diǎn)支持區(qū)域。所以就全國(guó)來(lái)說(shuō)，這些相對(duì)不大的投資增加，是可以解決的。
田間工程配套解決了，工期不再滯后，由于要作田間設(shè)計(jì)，因此不會(huì)再有類(lèi)似引大入秦工程的失誤；同時(shí)用水量可以大大節(jié)省，產(chǎn)量提高，農(nóng)民減負(fù)增收，水費(fèi)問(wèn)題也不再是難題。所以說(shuō)主要矛盾解決了，次要矛盾也就迎刃而解。
（作者為水利部教授級(jí)高級(jí)工程師）
