關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接；協(xié)調(diào) 

abstract: with the rapid development of china’s national economy, the process of urbanization continues to accelerate land growing demand, at the same time, however, the contradiction between supply and demand of land use is also increasingly prominent. we must correctly understand and handle the relationship of land use both of the overall planning and town planning, and adhere to sustainable development, effective coordination and convergence both in the specific implementation process. this paper analyzes the relationship and differences between the overall land use planning and urban planning, coordination and convergence of the two with several remarks. 

key words: land use; overall planning; urban planning; convergence; coordination 

中圖分類號：p285.2+3 文獻標識碼：a 文章編號：2095-2104（2012） 

引言：城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的有機組成部分，這兩個規(guī)劃都是為了促進和實現(xiàn)城市土地資源的合理利用，促進城市化的發(fā)展。目前我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，城市發(fā)展與土地利用的矛盾日益嚴峻。因此，在合理利用土地的前提下，協(xié)調(diào)好土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，保證城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。 

一、正確認識二者關(guān)系 

一）二者聯(lián)系 

所謂土地利用總體規(guī)劃即按照行政轄區(qū)或在一定區(qū)域內(nèi)對城鄉(xiāng)全部土地的綜合利用所作的統(tǒng)籌安排和長遠規(guī)劃。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃則是根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，在全面研究區(qū)域經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鎮(zhèn)的歷史以及自然條件等，確定城鎮(zhèn)的性質(zhì)和規(guī)模及城鎮(zhèn)各部分的組成，全面組織和合理安排各用地種類，進而為生產(chǎn)和生活創(chuàng)造良好環(huán)境的型態(tài)布局規(guī)劃。 

總的來說，二者都是在對土地利用現(xiàn)狀進行充分分析和研究的基礎(chǔ)上，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為基礎(chǔ)，依據(jù)各部門的發(fā)展規(guī)劃合理安排各類用地，并通過制定一系列的實施措施，合理配置城市土地資源、調(diào)整用地布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進城市持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。 

在一方面，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間相互獨立、各成體系，分別由城鄉(xiāng)建設(shè)部門和土地管理部門負責制定和實施。在另一方面，二者又存在緊密聯(lián)系，土地利用總體規(guī)劃是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局作出長期的合理安排，它的范圍比城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍大，可以說城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個專項規(guī)劃。也就是說，城鎮(zhèn)用地只是土地利用規(guī)劃中的一種用地類型，城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間是點與面的關(guān)系。 

總之，城鎮(zhèn)用地選擇、用地規(guī)模及各項建設(shè)用地指標、以及城鎮(zhèn)發(fā)展方向等都應(yīng)該與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。另外，土地利用總體規(guī)劃也應(yīng)當考慮城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)的要求。 

二）存在差異 

其一，指導(dǎo)思想不同 

土地利用總體規(guī)劃主要是從土地資源供給出發(fā)，以上級下達的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標為前提，切塊用于城市建設(shè)，總的來說是按計劃編制規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是“以供給制約和引導(dǎo)需求”，重在控制。而城市規(guī)劃從社會、經(jīng)濟、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，其指導(dǎo)思想是從需要和方便生活出發(fā)，重在發(fā)展。 

其二，規(guī)劃目標不同 

土地利用總體規(guī)劃目標有規(guī)劃期耕地及其它主要農(nóng)用地保有量，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制規(guī)模以及占用耕地數(shù)量；土地開發(fā)、復(fù)墾與控制規(guī)模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和產(chǎn)出率的主要目標等等。城市規(guī)劃的主要目標則是確定城市性質(zhì)、規(guī)以及發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟指標等。 

其三， 編制依據(jù)、審批機關(guān)不一致 

土地利用總體規(guī)劃的主要編制依據(jù)是一個地區(qū)的社會和目標以及耕地數(shù)量對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障程度，往往要考慮糧食安全，而城市總體規(guī)劃則主要根據(jù)一個城市的發(fā)展方向和目標，而對城市土地所做出的時空安排，不直接考慮糧食安全。 

在審批機關(guān)方面，依照《土地管理法》，縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制和修改由省級政府審批，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)由州人民政府審批。根據(jù)城市規(guī)劃法，縣政府所在地的鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃由市政府審批，其它建制鎮(zhèn)的城市總體規(guī)劃由縣級政府審批。 

綜上所述，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間既有密切聯(lián)系，又存在著諸多差異。正是由于這些差異，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接。如果沒有處理好二者的協(xié)調(diào)與銜接，城鎮(zhèn)的發(fā)展，用地的擴大，只考慮建設(shè)發(fā)展需要，不考慮資源供給可能，往往會造成占用耕地等問題。 

二、城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接 

為了實現(xiàn)土地資源的有效保護和合理利用，保障經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須要做到城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接。在具體實踐中，要掌握好以下幾點： 

一）遵循協(xié)調(diào)原則 

首先，從實際出發(fā)，堅持實事求是。城鎮(zhèn)用地規(guī)模的確定必須要從城鎮(zhèn)人口發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)需要的實際出發(fā)，按照城鎮(zhèn)的規(guī)模、等級對應(yīng)的人均用地標準從嚴確定。 

其次，堅持節(jié)約用地、少占耕地。在城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中，必須要保護耕地（尤其是保護優(yōu)質(zhì)耕地和菜地）的基礎(chǔ)上，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，能不占用非耕地的就不占耕地，能占用劣地的就避免占用優(yōu)質(zhì)耕地。 

再次，堅持綜合平衡。首先要充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與保障農(nóng)業(yè)的關(guān)系，從而保證有利于國民經(jīng)濟的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。其次是保持土地的總供給與總需求的平衡，盡可能通過提高土地利用集約度，也就是提高土地經(jīng)濟供給能力來有效解決土地的供需矛盾。 

最后，因地制宜原則。不同的城鎮(zhèn)有著自己的現(xiàn)狀與特點,其規(guī)劃編制要充分結(jié)合各自城鎮(zhèn)特點來完成,在協(xié)調(diào)規(guī)劃的內(nèi)容、步驟以及方案等時,要堅持因地制宜的原則。