交通運輸部2011年第5號令解讀
字號：T|T 2011年02月24日09:57     
·     《規(guī)定》出臺的背景　　1999年，為了在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范水上水下施工作業(yè)行為，加強通航安全管理，原交通部頒布實施了《中華人民共和國水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》，對于保障通航安全和施工作業(yè)?
   《規(guī)定》出臺的背景
　　1999年，為了在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范水上水下施工作業(yè)行為，加強通航安全管理，原交通部頒布實施了《中華人民共和國水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》，對于保障通航安全和施工作業(yè)安全、保護有限的通航環(huán)境資源起到了積極作用。但隨著國家經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，4號令的實施也顯現(xiàn)了諸多不適應(yīng)。
　　一是在適用范圍方面的不適應(yīng)。隨著我國海洋經(jīng)濟發(fā)展和加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在國家管轄海域、內(nèi)河通航水域或岸線上從事水上水下工程建設(shè)越來越多。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期，平均每天約30項，尤其是蘇通長江大橋、港珠澳大橋等特大型水上水下工程的開工建設(shè)，施工作業(yè)在數(shù)量、規(guī)模、周期上都呈大幅增長的態(tài)勢。特別是青島奧帆賽、上海世博會、廣州亞運會等大型水上活動和體育賽事頻繁舉辦，活動規(guī)模與社會影響較大，參與人數(shù)人眾多，水上水下活動與通航安全之間矛盾越來越突出，主要調(diào)整“水上水下施工作業(yè)”的4號令已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需求。
　　二是在通航資源綜合利用上的不適應(yīng)。近幾年來，橋梁、港口等大型涉水工程建設(shè)掀起新熱潮，如長江上即將建成的大橋?qū)⑦_76座。與此同時，這些涉水工程的建設(shè)或多或少占用通航水域資源，工程建成運行與船舶通航安全的矛盾日益突出，如大橋建成后，通航尺度受限，新港口建成，但錨地水域域嚴重不足等等。涉水工程建設(shè)需要統(tǒng)籌考慮城市建設(shè)、港口規(guī)劃、航道和航運發(fā)展等，按照4號令的規(guī)定，海事部門在涉水工程立項階段、竣工驗收階段的參與度和決定權(quán)均明顯不足，已不能適應(yīng)涉水工程建設(shè)過程中的通航資源綜合利用的需求。
　　三是在推動建設(shè)單位、施工單位、以及主辦單位落實安全主體責(zé)任上的不適應(yīng)。涉水工程的建設(shè)，帶來了諸多安全隱患，但部分工程建成后卻存在管理主體不明、安全責(zé)任制落實不到位的情況，如一些大橋，建成后就存在管理多頭或管理主體不明的情況，導(dǎo)致安全隱患難以整改到位。廣東“6.15”事故以來發(fā)生的多起船舶與大橋相撞事故，都不同程度地暴露了涉水工程建設(shè)與管理過程中安全主體責(zé)任不落實的問題。
　　另外，隨著《安全生產(chǎn)法》、《行政許可法》等一批新的法律、法規(guī)的頒布實施，4號令也需要修改完善，以符合上位法的相關(guān)要求。
《規(guī)定》的頒布實施有何重要意義？
　　《規(guī)定》的頒布實施，是我國海事管理的一件大事，具有十分重要的意義，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
　　一是有利于保障通航安全�！兑�(guī)定》的實施，將對水上水下活動行為進行規(guī)范，最大程度消除施工、建設(shè)和有關(guān)活動中的矛盾，對通航安全起到重要保護作用，對航運事業(yè)和經(jīng)濟社會的發(fā)展起到積極地推動作用。
　　二是有利于保護通航環(huán)境資源�！兑�(guī)定》明確主管機關(guān)在工程立項階段、施工階段、竣工驗收階段的管理方式和要求，通過通航安全影響審查、通航安全評估、通航安全報告等方式和手段，科學(xué)查找、防范風(fēng)險，將有利于最大限度提升通航資源的綜合有效利用。
　　三是有利于規(guī)范管理�！兑�(guī)定》明確了水上水下活動許可、報備、實施等事項的條件和程序，同時也規(guī)范了海事管理機構(gòu)的監(jiān)督檢查，將有利于規(guī)范水上水下活動行為，維護良好通航環(huán)境和通航秩序。
《規(guī)定》的適用范圍如何規(guī)定？
　　《規(guī)定》的適用范圍為“中華人民共和國內(nèi)河通航水域或者岸線上和國家管轄海域影響通航安全的水上水下活動”，并采用列舉法對水上水下活動進行了界定，主要包括三類：一是工程建設(shè)涉及到的水上水下施工作業(yè)活動，包括勘探、采掘、爆破；構(gòu)筑、設(shè)置、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施；架設(shè)橋梁、索道；鋪設(shè)、檢修、拆除水上水下電纜或者管道；設(shè)置系船浮筒、浮躉、纜樁等設(shè)施；航道建設(shè)，航道、碼頭前沿水域疏浚；二是有礙航行安全的其他水上水下活動，包括打撈沉船、沉物、科學(xué)調(diào)查等；三是群眾性水上水下活動，包括大型群眾性活動、體育比賽等。理解適用《規(guī)定》的適用范圍，主要是看該水上水下活動是否對通航安全構(gòu)成永久性或臨時性影響。
《規(guī)定》有哪些新特點？
　　4號令主要從水上水下施工作業(yè)的范圍、施工作業(yè)許可、施工作業(yè)的監(jiān)督管理等方面進行了規(guī)定。與4號令相比，《規(guī)定》主要有以下幾個特點：
　　一是擴大了適用范圍。將4號令的水上水下施工作業(yè)活動，擴大為水上水下活動，將大型群眾性活動、體育賽事、其他有礙通航安全的水上水下活動納入調(diào)整范圍。同時明確了《規(guī)定》適用于內(nèi)河通航水域岸線上從事可能影響通航安全的水上水下活動。
　　二是拓展了管理方式�！兑�(guī)定》在原許可證制度的基礎(chǔ)上，明確了涉水工程立項階段通航安全影響論證、施工期通航安全評估、竣工驗收通航安全報告相關(guān)要求，實現(xiàn)了水上水下活動通航安全事前、事中、事后的全過程管理，同時，在管理過程中引入了科研院校、設(shè)計單位，以及行業(yè)專家的科研、技術(shù)保障，在依法行政的同時，體現(xiàn)了科學(xué)管理。
　　三是突出了安全生產(chǎn)主體責(zé)任�！兑�(guī)定》明確了涉水工程業(yè)主單位、建設(shè)單位、施工單位和經(jīng)營管理單位，水上水下活動過程中施工單位和作業(yè)人員的安全責(zé)任和具體要求，也對海事管理機構(gòu)的監(jiān)督檢查要求予以了明確規(guī)定，基本覆蓋了水上水下活動各個時期、各個主體，構(gòu)建了比較全面安全責(zé)任鏈。
《規(guī)定》有哪些主要內(nèi)容和要求？
　　水上水下活動通航安全管理遵循安全第一、預(yù)防為主、方便群眾、依法管理的原則。《規(guī)定》的出臺，是為了維護水上交通秩序, 保障船舶航行、停泊和作業(yè)安全,保護水域環(huán)境�！兑�(guī)定》共三十九條，概括起來，主要體現(xiàn)在以下五個方面：
　　一是關(guān)于水上水下活動行政許可。第一，從事水上水下活動，應(yīng)依據(jù)《海事行政許可條件規(guī)定》的條件，向活動所在地的海事管理機構(gòu)申請辦理《水上水下活動許可證》，申請設(shè)置安全作業(yè)區(qū)，可以在申請許可證時一并提出。第二，許可證的有效期由海事管理機構(gòu)根據(jù)活動的期限及水域環(huán)境的特點確定，最長不得超過三年。第三，許可證上注明的船舶發(fā)生變更的，應(yīng)辦理變更手續(xù)。許可證上注明的施工作業(yè)的單位、活動內(nèi)容、水域發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)重新申請許可證。第四，發(fā)生涉水工程及其設(shè)施中止、三個月以上不開工、提前完工等情形時，應(yīng)及時海事管理機構(gòu)報告，并辦理許可證注銷。
　　二是關(guān)于通航安全影響論證評估制度。按照國家規(guī)定需要立項的對通航安全可能產(chǎn)生影響的涉水工程，在工程立項前交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)組織通航安全影響論證審查，論證審查意見作為工程立項審批的條件。水上水下活動在建設(shè)期間或者活動期間對通航安全、防治船舶污染可能構(gòu)成重大影響的，建設(shè)單位或者主辦單位應(yīng)當(dāng)在申請海事管理機構(gòu)水上水下活動許可之前進行通航安全評估。
　　三是關(guān)于水上水下活動安全主體責(zé)任。第一，涉水工程有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全制度和管理體系，嚴格履行有關(guān)職責(zé)，落實通航安全評估以及活動方案中提出的各項安全和防污染的措施。涉水工程應(yīng)當(dāng)確保水上交通安全設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用。涉水工程業(yè)主單位、經(jīng)營管理單位，應(yīng)當(dāng)保證工程試運行期、竣工后的水上交通安全。第二，施工作業(yè)船舶應(yīng)具備相應(yīng)的安全標準和條件，施工單位和作業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守按規(guī)定進行作業(yè)，遵守有關(guān)水上交通安全和防治污染的相關(guān)規(guī)定，設(shè)置安全作業(yè)區(qū)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全警示標志和配備必要的安全設(shè)施，做好協(xié)調(diào)工作。第三，對水上水下活動產(chǎn)生的障礙物、遺留物，建設(shè)單位或者主辦單位應(yīng)及時報告并按有關(guān)規(guī)定及時清除。第四，水上水下活動完成后，應(yīng)當(dāng)向海事管理機構(gòu)提交通航安全報告，以便及時核查并做出相應(yīng)處理。
　　四是關(guān)于水上水下活動的監(jiān)督檢查。海事管理機構(gòu)在對施工現(xiàn)場進行檢查時，有關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合。發(fā)生自然條件、水域環(huán)境危及施工安全的情形，海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止施工作業(yè)，并采取防范措施。對未履行安全管理主體責(zé)任、施工作業(yè)船舶不符合安全標準等情形，海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正�！兑�(guī)定》還要求海事管理機構(gòu)建立涉水工程施工單位水上交通安全誠信制度和獎懲機制。對違章行為及時通告。
　　五是法律責(zé)任。第一，對以欺騙或其他不正當(dāng)手段取得許可證的，撤銷許可，注銷許可證；對未經(jīng)許可、許可證失效、涂改許可證、未按規(guī)定報備四種情形應(yīng)責(zé)令停止施工作業(yè)，對違反航行通（警）告管理行為的，責(zé)令改正，對以上違法行為還可處罰款。第二，對未經(jīng)許可擅自構(gòu)筑、設(shè)置水上水下建筑物或設(shè)施的,禁止任何船舶進行靠泊作業(yè)。影響通航環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令構(gòu)筑、設(shè)置者限期搬遷或拆除，搬遷或拆除的有關(guān)費用由構(gòu)筑、設(shè)置者自行承擔(dān)。第三，對未妥善處理有礙航行和作業(yè)安全隱患并按照海事管理機構(gòu)的要求采取相應(yīng)措施的，責(zé)令改正并處相應(yīng)罰款。