一、合同管理工作的重要作用和意義

（一）市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的發(fā)展和完善，要求政府管理部門轉(zhuǎn)變政府職能，更多地應(yīng)用法律、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)和管理市場，而不是用行政命令干預(yù)市場。市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)，通過市場競爭國家從客觀上實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，從微觀上實(shí)現(xiàn)效益最大化。市場經(jīng)濟(jì)也是契約經(jīng)濟(jì)，合同則是市場主體最基本的行為，市場主客體的關(guān)系就是合同關(guān)系，主客體的權(quán)利義務(wù)通過合同明確，合同是界定市場主客體利益的重要依據(jù)。可以說市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制的形成，是以合同秩序的健全為提前，沒有健全的合同制度，就沒有健全的市場機(jī)制。

（二）項(xiàng)目建設(shè)管理的核心環(huán)節(jié)

建設(shè)項(xiàng)目一般具有周期較長、涉及面較廣、內(nèi)容繁多、一次性投資大等特點(diǎn)，如果不依照一定的規(guī)范規(guī)則操作，必然會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目管理的混亂。合同的作用就是把一個(gè)交易過程規(guī)范化，同時(shí)合同的訂立和履行均應(yīng)符合法律法規(guī)的要求。合同也是一個(gè)交易法制化的過程，因此，合同管理的本質(zhì)在于規(guī)范市場交易行為。合同管理是工程項(xiàng)目管理的重要組成部分，其本質(zhì)和作用決定了無論是對(duì)承包商的管理，還是對(duì)項(xiàng)目業(yè)主本身的內(nèi)部管理，始終是建設(shè)項(xiàng)目管理的核心。

（三）水利工程特殊屬性的內(nèi)在要求

水利工程一般具有公益性的社會(huì)屬性，工程投資基本以政府投入為主體，水利工程建設(shè)的市場化程度和管理水平更能體現(xiàn)出政府管理的水平。水利工程一般還具有規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、工期較長和投資多等特點(diǎn)，這就要求水利工程興建時(shí)必須按照基本建設(shè)程序和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。水利工程的特殊屬性和特點(diǎn)要求其在建設(shè)過程中更需要發(fā)揮合同管理的作用。隨著多年來大規(guī)模水利工程的建設(shè)實(shí)施，水利工程建設(shè)水平不斷提升，水利工程合同管理的重要性也日益凸顯。

二、存在的主要問題

（一）合同管理意識(shí)淡薄

合同意識(shí)是市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)、法律意識(shí)、工程管理意識(shí)的綜合體現(xiàn)。從工程實(shí)踐來看，目前還存在合同簽訂較為隨意，招標(biāo)后不重視合同審查等問題，往往導(dǎo)致一些合同要件缺失或者信息不準(zhǔn)確等問題；合同簽訂后，在工程建設(shè)中遇到問題和爭議沒有按合同約定解決的意識(shí)，合同文本被束之高閣；工程建設(shè)后不能及時(shí)按照合同約定及時(shí)組織驗(yàn)收等。水利工程建設(shè)中存在的以上諸多問題和現(xiàn)象反映出履約雙方依據(jù)合同履行建設(shè)管理職責(zé)義務(wù)的意識(shí)比較淡薄。

（二）制度體系不夠健全

當(dāng)前與合同訂立關(guān)系緊密的招投標(biāo)和政府采購已有了較為成熟的法律法規(guī)，但是合同簽訂后的有關(guān)管理政策法規(guī)還不完善，特別是水利工程建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)行期間合同管理相關(guān)的制度法規(guī)相對(duì)缺乏。例如水利工程建設(shè)合同履約監(jiān)管、合同變更管理以及履約評(píng)價(jià)等沒有相關(guān)的制度依據(jù)；水利工程咨詢服務(wù)類的合同，目前尚沒有明確的驗(yàn)收規(guī)定。

（三）合同管理不系統(tǒng)

合同是業(yè)主與承包商在實(shí)施工程建設(shè)過程中的一切行為的主要憑證，與工程建設(shè)相關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備以及各類服務(wù)均通過合同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，應(yīng)該說合同管理貫穿水利工程建設(shè)管理各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)方面。然而當(dāng)前水利部門的機(jī)構(gòu)職能設(shè)置里，沒有專門負(fù)責(zé)合同管理的對(duì)應(yīng)職能機(jī)構(gòu)，合同管理有關(guān)工作零散分布在不同的部門里，缺少以合同為基礎(chǔ)的監(jiān)督管理機(jī)制。

（四）合同履約水平較低

合同是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議，但是水利工程建設(shè)項(xiàng)目有著一定的特殊性，其委托方大多為政府委托授權(quán)的項(xiàng)目法人，一定程度上合同簽訂雙方的權(quán)利是不對(duì)等的。以水利工程施工合同為例，自合同簽訂后，業(yè)主和承辦單位應(yīng)當(dāng)按照合同約定各自履行職責(zé)義務(wù)。當(dāng)工程建設(shè)過程中發(fā)生與合同約定不一致的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商一致并變更合同相關(guān)內(nèi)容后再行實(shí)施。而實(shí)際情況往往是在實(shí)施過程中的變更變化在合同變更中體現(xiàn)得較少，反映出合同履約水平較低。

三、合同管理與水利建設(shè)管理各環(huán)節(jié)的關(guān)系

（一）招標(biāo)采購

《中華人民共和國民法典》規(guī)定合同是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議，當(dāng)事人訂立合同，可以采取要約、承諾方式或者其他方式。要約是希望與他人訂立合同的意思表示，其中要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣公告、招標(biāo)公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價(jià)目表等為要約邀請(qǐng)。這就說明，招標(biāo)采購是以要約方式訂立合同的一種方式。招標(biāo)與投標(biāo)作為水利建設(shè)工程的市場交易過程，其實(shí)質(zhì)應(yīng)是一種公開、公平、開放式的簽定合同的方式，招投標(biāo)過程就是水利工程合同談判與簽訂的過程。招標(biāo)采購的目的是訂立合同，合同簽訂后的履約與執(zhí)行情況才能真實(shí)體現(xiàn)招標(biāo)采購的效果，才能依此實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)質(zhì)量、投資和工期控制的目標(biāo)。

（二）投資計(jì)劃

水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈，水利工程是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，也是水利經(jīng)濟(jì)的載體。保障水利建設(shè)有穩(wěn)定的投資來源，是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)和健康發(fā)展的需要。據(jù)水利部公布的2019年全國水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，從2007年以來，全國水利固定資產(chǎn)投資完成情況呈跨越式發(fā)展態(tài)勢(shì)，特別是2017年當(dāng)年完成投資就達(dá)7000億元。如此龐大的投資規(guī)模，如何準(zhǔn)確計(jì)量投資完成情況,，如何評(píng)估投資的成效，對(duì)投資決策有著重要意義。當(dāng)前，投資統(tǒng)計(jì)主要由計(jì)劃部門依據(jù)形象進(jìn)度測(cè)算，缺少具體的計(jì)量依據(jù)，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度有一定的偏差。如果完成投資情況與合同價(jià)款計(jì)量緊密銜接，建立在合同價(jià)款支付基礎(chǔ)上形成的完成投資則更為真實(shí)準(zhǔn)確，可以為投資決策提供更為扎實(shí)的依據(jù)。

（三）驗(yàn)收工作

依據(jù)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》，水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收，按驗(yàn)收主持單位性質(zhì)不同分為法人驗(yàn)收和政府驗(yàn)收兩類，法人驗(yàn)收是政府驗(yàn)收的基礎(chǔ)。工程建設(shè)完成分部工程、單位工程、單項(xiàng)合同工程或者中間機(jī)組啟動(dòng)前，應(yīng)當(dāng)組織法人驗(yàn)收。其中合同工程完工驗(yàn)收是為了完善合同管理而新增加的內(nèi)容。在工程實(shí)踐中，合同工程與單位工程（分部工程）驗(yàn)收兩者之間該如何銜接在驗(yàn)收中容易產(chǎn)生混亂。在《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》（SL223-2008）中規(guī)定，當(dāng)合同工程僅包含一個(gè)單位工程（分部工程）時(shí)，宜以單位工程（分部工程）驗(yàn)收名義結(jié)合合同工程完工驗(yàn)收一并進(jìn)行，但應(yīng)同時(shí)滿足相應(yīng)的驗(yàn)收條件。對(duì)于一個(gè)單位工程（分部工程）包含若干合同工程或者一個(gè)合同工程包含若干單位工程（分部工程）的情況，則需要分別組織單位工程（分部工程）和合同工程完工驗(yàn)收。因此，筆者認(rèn)為但凡涉及有合同的，合同工程完工驗(yàn)收是必經(jīng)環(huán)節(jié)。

（四）合同變更與設(shè)計(jì)變更

水利工程一般具有投資規(guī)模大、涉及面廣以及公益性強(qiáng)的特性，決定了水利工程具有施工情況復(fù)雜、不可確定因素多和管理困難多等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)導(dǎo)致在工程實(shí)施過程中設(shè)計(jì)變更的情況在所難免。設(shè)計(jì)變更往往會(huì)對(duì)工程質(zhì)量、工期以及投資效益產(chǎn)生影響，因此水利主管部門高度重視設(shè)計(jì)變更工作。2012年水利部印發(fā)了《水利工程設(shè)計(jì)變更管理暫行辦法》，使水利工程設(shè)計(jì)變更工作得到了有效的規(guī)范和加強(qiáng)。一個(gè)水利工程的實(shí)施，合同范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)變更必然導(dǎo)致合同的變更，但是導(dǎo)致合同變更的因素不一定是設(shè)計(jì)變更，但凡有導(dǎo)致業(yè)主與承包商權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化的情況發(fā)生都應(yīng)在合同變更中體現(xiàn)。目前尚沒有專門的水利工程合同變更制度辦法。因此，制定適應(yīng)水利行業(yè)特點(diǎn)的合同變更管理辦法十分必要和迫切。

四、加強(qiáng)合同管理工作的幾點(diǎn)建議

（一）加大基層人員培訓(xùn)力度

水利工程建設(shè)主體大多為縣級(jí)水利部門，這一層級(jí)建設(shè)管理人員的建設(shè)管理和合同管理能力直接影響到水利建設(shè)管理水平，關(guān)系到水利投資效益的發(fā)揮。因此加強(qiáng)基層人員合同管理培訓(xùn)，增強(qiáng)合同管理意識(shí)，提高合同履約水平，不斷提升合同管理能力意義重大。

（二）完善水利工程建設(shè)合同管理制度辦法

根據(jù)水利工程建設(shè)自身特點(diǎn)，逐步建立和完善水利工程建設(shè)合同管理制度辦法十分必要。首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展需要設(shè)立主管合同管理的部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合同管理各項(xiàng)工作。其次是研究制定和完善水利工程建設(shè)合同管理相關(guān)制度辦法，如水利工程咨詢服務(wù)類合同驗(yàn)收、合同變更管理以及合同履約評(píng)價(jià)等。

（三）建立合同執(zhí)行情況跟蹤常態(tài)機(jī)制

工程建設(shè)管理的核心是質(zhì)量、工期和投資的控制，具體到每一個(gè)工程其核心內(nèi)容均應(yīng)通過合同來實(shí)現(xiàn)。水利工程的公益屬性決定了它的投資以政府投資為主體，水利工程建設(shè)質(zhì)量和投資控制關(guān)系到政府投資效益的發(fā)揮。因此，水利工程在建設(shè)過程中是否依照合同約定執(zhí)行，是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)工程質(zhì)量、工期和投資的控制，是水利行業(yè)建設(shè)管理監(jiān)督的重點(diǎn)。

（四）加強(qiáng)合同履約評(píng)價(jià)及其成果運(yùn)用

為保障履約評(píng)價(jià)結(jié)論的真實(shí)客觀，為后續(xù)成果運(yùn)用提供扎實(shí)基礎(chǔ)，履約評(píng)價(jià)應(yīng)建立在合同履約過程中的日常管理中。為使評(píng)價(jià)工作規(guī)范有序，水利行業(yè)主管部門應(yīng)制定適應(yīng)本地區(qū)特點(diǎn)的統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，日常評(píng)價(jià)以項(xiàng)目法人自評(píng)為主，行業(yè)主管部門可以不定期開展第三方評(píng)價(jià)。履約評(píng)價(jià)的成果應(yīng)與招投標(biāo)相銜接，以“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的方式予以體現(xiàn)。長此以往，逐步達(dá)到凈化市場環(huán)境，提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)建設(shè)市場良性發(fā)展的目標(biāo)。

五、結(jié)語

市場經(jīng)濟(jì)是競爭、誠信的經(jīng)濟(jì)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，合同是實(shí)現(xiàn)商品交換的重要手段，是維系主客體關(guān)系的基礎(chǔ)和紐帶。以政府投資為主體的水利工程，在工程建設(shè)管理中加強(qiáng)合同各環(huán)節(jié)的管理，提高資源配置效率是水利行業(yè)主動(dòng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的應(yīng)有之義。