在建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式下
黃河下游近期防洪工程建設(shè)與管理存在問題及建議
 
范云峰1 王長梅2 范振雷3
（1、2.河南 鄭州450003；3.河南新鄉(xiāng)453002 ）
摘要：去年年底，國家發(fā)改委關(guān)于“黃河下游近期防洪工程可研報(bào)告的批復(fù)”中提出，淤背區(qū)工程建設(shè)用地采用“只征不轉(zhuǎn)”方式。針對(duì)這種新型的建設(shè)用地征收方式如何順利實(shí)施的問題，筆者從黃河下游防洪工程建設(shè)用地以往的“又轉(zhuǎn)又轉(zhuǎn)”方式下的“先征后轉(zhuǎn)”、“先轉(zhuǎn)后征” 及“先用后辦（手續(xù)）”等形式的實(shí)際出發(fā)，借鑒目前國內(nèi)建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式不斷探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了該期工程建設(shè)用地征收和建后管理中應(yīng)注意的問題及建議，望能夠?qū)Ρ酒诠こ探ㄔO(shè)與管理工作有些益處。
  關(guān)鍵詞：黃河下游防洪工程 建設(shè)用地只征不轉(zhuǎn) 存在問題 建議
 
1  黃河下游防洪工程建設(shè)用地征收現(xiàn)狀及淤背區(qū)土地“只征不轉(zhuǎn)”方式的提出背景和要求
1.1 黃河下游防洪工程建設(shè)用地征收現(xiàn)狀及存在的突出的問題
黃河下游防洪工程屬于社會(huì)公益性的大中型水利工程，其工程建設(shè)用地征地補(bǔ)償、移民安置工作具有量大、線長，涉及地域多和被征收土地農(nóng)民多等特征。其工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置問題，一直是困擾著工程建設(shè)順利實(shí)施的不利因素。在我國改革開放前，集體土地歸當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)大隊(duì)管理，黃河防洪工程建設(shè)征收土地工作往往作為政治任務(wù)，依靠當(dāng)?shù)卣�府行政手段采�?ldquo;又征又轉(zhuǎn)”方式的“先征后轉(zhuǎn)”、“先轉(zhuǎn)后征”等辦法解決，征地賠償和移民安置標(biāo)準(zhǔn)也較低。98年“三江大水”后，國家加大了黃河干堤治理工程建設(shè)投資，征地賠償和移民安置采用 “先用后辦（手續(xù)）”（“又征又轉(zhuǎn)”方式的特殊形式）措施，為按期完成工程建設(shè)任務(wù)創(chuàng)造了一些條件，但也存在征地補(bǔ)償和移民安置標(biāo)準(zhǔn)低、方式單一，出現(xiàn)被征地農(nóng)民移民安置遺留問題多等狀況。2006年國務(wù)院頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》后，提高了征地補(bǔ)償和移民安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，明確了移民安置的后期扶持政策，為確保被征地農(nóng)民的生活水平不降低提供了一定的條件。近幾年來，隨著黃河下游標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)的逐步推進(jìn)，工程建設(shè)用地供需矛盾日漸突出，一方面為確保黃河下游防洪安全，需要進(jìn)行防洪工程建設(shè)要占用較大數(shù)量耕地；另一方面沿黃地區(qū)農(nóng)民人均耕地少，需要大力加強(qiáng)對(duì)具有生態(tài)功能的農(nóng)用地尤其是耕地的保護(hù)。
1.2 淤背區(qū)土地“只征不轉(zhuǎn)”方式的提出背景及要求
為落實(shí)土地利用和耕地保護(hù)的基本國策，保障國家18億畝耕地紅線不被突破，確保國家糧食安全，2011年6月中國國際咨詢公司在對(duì)《黃河下游近期防洪工程建設(shè)可行性研究報(bào)告》（以下簡稱近期可研）項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，針對(duì)黃河下游防洪項(xiàng)目放淤固堤工程占地較多的具體情況，考慮到近年來國家采取的更嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)優(yōu)越的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及耕地資源緊缺的現(xiàn)實(shí)條件，提出了將淤背區(qū)土地恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地的方案，即放淤固堤淤背區(qū)永久占地，由國家按照現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征收，但土地用途性質(zhì)不變，在淤背工程完成后，建設(shè)單位采取對(duì)淤背區(qū)土地進(jìn)行土壤改良，輔以必要的灌排措施，對(duì)淤背區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾，仍作為耕地使用，并使復(fù)墾后的耕地不減少、質(zhì)量不降低，土地復(fù)墾費(fèi)列入建設(shè)項(xiàng)目總投資，建設(shè)單位不再繳納耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)。淤背區(qū)作為黃河堤防工程的重要組織部分，由縣級(jí)黃河主管部門（建后管理單位，以下簡稱縣河務(wù)局）按照黃河防洪工程的管理要求，對(duì)淤背區(qū)土地進(jìn)行統(tǒng)一管理；淤背區(qū)耕地方式，由縣河局與當(dāng)?shù)卣�府協(xié)商確定；土地耕種收益歸耕種農(nóng)民所有。對(duì)此，在去年年底國家發(fā)改委在批復(fù)近期可研時(shí)指出，放淤固堤項(xiàng)目建設(shè)用地實(shí)行“只征不轉(zhuǎn)”的方式，即，只將所需工程建設(shè)用地的土地所有權(quán)由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿�民所有，但不轉(zhuǎn)變土地用途性質(zhì)。
2 近期可研批復(fù)情況及目前國內(nèi)建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式的探索實(shí)踐情況
2.1近期可研批復(fù)情況
本期工程建設(shè)范圍涉及黃河干流下游河南省孟津縣白鶴至山東省墾利縣漁洼河段、東平湖滯洪區(qū)及沁河下游河段工程涉及河南、山東兩省沿黃15個(gè)地（市）。工程內(nèi)容包括黃河下游干流放淤固堤120.676公里、臨河修筑新堤15.004公里、新修堤防截滲墻5.134公里，干流堤頂幫寬加178.262公里、防浪林26.921公里，以及險(xiǎn)工改建加固、控導(dǎo)工程改建加固等。批復(fù)中指出，根據(jù)國土資源部預(yù)審意見該期工程擬用地總面積1103.09公頃，其中農(nóng)用地686.1公頃（耕地557.3公頃）；項(xiàng)目實(shí)施要盡量減少工程永久占地?cái)?shù)量，尤其是放淤固堤、堤防幫寬加固項(xiàng)目要采取綜合措施對(duì)占用土地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)國土、農(nóng)業(yè)部門驗(yàn)收合規(guī)后，仍作為耕地使用確保復(fù)墾后的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量不降低，項(xiàng)目法人要及時(shí)辦理用地手續(xù)，盡快由縣河務(wù)局與當(dāng)?shù)卣�府協(xié)商確定耕種方式，淤背區(qū)土地耕種收益歸耕種農(nóng)民所有。
2.2目前國內(nèi)建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式的探索實(shí)踐情況
工程建設(shè)用地實(shí)行“只征不轉(zhuǎn)”方式，是在我國實(shí)行土地用途管理制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中采取的對(duì)基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)的新舉措，但在目前該項(xiàng)措施具體怎樣操作，國家土地管理法規(guī)政策中還沒有明確規(guī)定。對(duì)此，在十一五期間有些省（市）地區(qū)曾進(jìn)行過一些有益的探索實(shí)踐，如，2011年湖北省武漢市在國土資源部“惠民生促進(jìn)科學(xué)發(fā)展 守紅線堅(jiān)持?jǐn)?shù)質(zhì)并重” 為主題的“雙保工程行動(dòng)”中，對(duì)城市公園、城市綠帶（綠心）以及重金屬中、輕度污染范圍內(nèi)的生態(tài)修復(fù)，在完成耕地補(bǔ)充后，采取“只征不轉(zhuǎn)”方式辦理土地征收審批，只對(duì)建筑物占地部分組織農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批資料上報(bào)國務(wù)院審批，其他部分保留林地、草地、水面等用地性質(zhì)；云南省楚雄州在旅游開發(fā)項(xiàng)目中，考慮到該項(xiàng)目占用土地較小，采取征收、租用或只征不轉(zhuǎn)等方式辦理用地手續(xù)；重慶市在農(nóng)村中小水電開發(fā)項(xiàng)目中，通過土地儲(chǔ)備、用地只征不轉(zhuǎn)、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，大力實(shí)施農(nóng)村水電工程建設(shè)，等等。另據(jù)了解，今年國土資源部首次批準(zhǔn)廣州市萬畝果園濕地保護(hù)區(qū)土地征收方案，國土資源部此次共批復(fù)廣州市征收農(nóng)民集體所有農(nóng)用地790公頃，其中耕地43公頃、園地684公頃、其他農(nóng)用地63公頃。此次廣州市萬畝果園征地采取“只征不轉(zhuǎn)”的方式，為城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)成片用于生態(tài)、農(nóng)業(yè)用途的非建設(shè)用地依法定權(quán)限按原用途征收為國有，不占用廣州市建設(shè)用地規(guī)模和年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)。這一方式尚屬全國首創(chuàng)，既有利于加強(qiáng)對(duì)中心城市生態(tài)綠地的保護(hù)，又有效地解決特大城市中心城區(qū)用地規(guī)模不足的難題。
3  淤背區(qū)土地實(shí)行“只征不轉(zhuǎn)”方式與以前“又征又轉(zhuǎn)”方式存在的差異及建議
3.1 在國家土地政策和可研批復(fù)要求方面
 2004年全國人大第十一次會(huì)議修訂的《土地管理法》及2006年至2011年國務(wù)院先后頒發(fā)的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《耕地占用稅暫行條例》和《土地復(fù)墾條例》等有關(guān)法律、法規(guī)條文規(guī)定， 建設(shè)用地實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，�？钣糜陂_墾新的耕地；生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾；大中型水利水電工程建設(shè)占用耕地的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行占補(bǔ)平衡的規(guī)定。為安置移民開墾的耕地、因大中型水利水電工程建設(shè)而進(jìn)行土地整理新增的耕地、工程施工新造的耕地可以抵扣或者折抵建設(shè)占用耕地的數(shù)量。由此可見，國家對(duì)建設(shè)占用耕地要求按照占補(bǔ)平衡的原則，依法有序開展建設(shè)用地征收工作，但具體采用哪一種征收方式并沒有明確的規(guī)定。本期放淤固堤工程建設(shè)征收集體土地要求實(shí)行“只征不轉(zhuǎn)”，是目前我國建設(shè)用地占用耕地“征轉(zhuǎn)分離”方式的一種探索形式。它與以前“又征又轉(zhuǎn)”的方式相同之處在于土地所有權(quán)都是由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槿�民所有，不同點(diǎn)在于前者改變了用途，后者不改變土地用途�；蛘哒f采用“又征又轉(zhuǎn)”方式對(duì)淤背區(qū)永久占地進(jìn)行征收時(shí)，土地所有權(quán)和用途性質(zhì)均同時(shí)發(fā)生變化，需要計(jì)列淤背區(qū)耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)；在“只征不轉(zhuǎn)”方式下征收淤背區(qū)永久占地時(shí)，土地所有權(quán)變?yōu)槿�民所有，但在淤背工程完成后，建設(shè)單位要采取綜合措施對(duì)淤背區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)國土、農(nóng)業(yè)部門驗(yàn)收合格后仍作為耕地使用，確保復(fù)耕后土地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低，并由縣河務(wù)局與當(dāng)?shù)卣�府協(xié)商耕種方式，耕種收益歸農(nóng)民所有。鑒于實(shí)施這一征收土地方式涉及土地、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)和工程管理等多方面的政策，建議河南、山東省人民政府主管部門盡快制訂黃河防洪工程淤背區(qū)“只征不轉(zhuǎn)”土地的使用管理辦法，為順利實(shí)施黃河防洪工程淤背區(qū)建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方案提供政策支持；建議建設(shè)單位在實(shí)施淤背區(qū)土地“只征不轉(zhuǎn)”方式時(shí)，要深刻學(xué)習(xí)和理解國家有關(guān)政策法規(guī)，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)與當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)主管部門進(jìn)行溝通，對(duì)難于解決的政策問題要及時(shí)向上級(jí)主管部門反應(yīng)，取得支持，以使工程建設(shè)實(shí)施及建后管理工作在有關(guān)政策框架下順利進(jìn)行。
3.2 在工程設(shè)計(jì)、建后管理和委托耕種協(xié)議方面
淤背區(qū)土地實(shí)行“只征不轉(zhuǎn)“方式，是國家發(fā)改委在綜合考慮到近期黃河下游防洪工程建設(shè)(包括用地規(guī)模較大)的必要性與沿黃地區(qū)可開墾土地資源短缺矛盾的情況下，解決耕地占補(bǔ)平衡問題的一個(gè)新的措施，其根本目的是在滿足工程建設(shè)用地的條件下，不減少或盡量少占耕地?cái)?shù)量、復(fù)墾后的土地質(zhì)量不降低，以確保被征地農(nóng)民生活水平不降低，實(shí)現(xiàn)黃河下游沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，建議在項(xiàng)目實(shí)施前要適當(dāng)考慮并處理好以下三個(gè)方面問題：
3.2.1 土地征轉(zhuǎn)范圍和工程設(shè)計(jì)及投資。為滿足建設(shè)用地占補(bǔ)平衡的要求，建議本期放淤固堤工程建設(shè)用地僅對(duì)能夠復(fù)墾的土地實(shí)行 “只征不轉(zhuǎn)”，在工程設(shè)計(jì)概（預(yù)）算中不再計(jì)列耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)，但要適當(dāng)提高土地復(fù)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以滿足淤背區(qū)土地復(fù)耕的投資需要；對(duì)不能復(fù)耕的工程建設(shè)用地（如管護(hù)用地、淤背區(qū)邊坡占地）仍實(shí)行“又征又轉(zhuǎn)”的方式，需在工程概預(yù)算中計(jì)列淤背區(qū)耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)。另外，護(hù)堤地及截滲溝、防護(hù)林等附屬工程用地，在以前已大部分進(jìn)行了確權(quán)劃界，對(duì)已經(jīng)確權(quán)劃界的土地，本期工程建設(shè)用地也不需要再征收。對(duì)此，在本期工程設(shè)計(jì)方面，要優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量：一是要進(jìn)行方案優(yōu)選，盡量減少以上不能復(fù)墾的耕地?cái)?shù)量，如工程管理設(shè)施占地面積可以通過優(yōu)化設(shè)計(jì)適當(dāng)減少；二是，考慮到過去淤背區(qū)土地使用主要是種植防汛搶險(xiǎn)用適生林，對(duì)土壤結(jié)構(gòu)及水利條件要求不高的情況，為滿足農(nóng)作物種植的特殊的要求，建議在施工組織設(shè)計(jì)中采取把原淤背區(qū)清基的可耕種的表面土壤先屯儲(chǔ)起來用于淤筑體完成后的蓋頂?shù)却胧�，以使蓋頂土壤指標(biāo)達(dá)到農(nóng)作物種植要求；三是考慮到原淤背區(qū)及堤防保護(hù)區(qū)內(nèi)不允許打機(jī)井，建議本期淤背工程合理增加一些臨河提灌站和淤背區(qū)排澇渠系設(shè)施，以滿足農(nóng)作物生長必要的水利條件；四是適當(dāng)增加移民安置和后扶持投資，并優(yōu)化安置方案，以確保被征地農(nóng)民生活水平不降低，以及為其今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件；五是在建后管理上（日常維修養(yǎng)護(hù)），由于淤背區(qū)建后交給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民耕種，縣河務(wù)局要積極與當(dāng)?shù)卣�府協(xié)商盡快制訂淤背區(qū)工程及管理設(shè)施使用管理辦法，以確保工程及設(shè)施的完整性和功能性。
3.2.2 要明確淤背區(qū)管理責(zé)任主體及權(quán)限。按照《中華人民共和國物權(quán)法》第五十七條“履行國有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)國有財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，防止國有財(cái)產(chǎn)損失；濫用職權(quán)，玩忽職守，造成國有財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任；以及2008年新修訂“河南、山東省黃河工程管理?xiàng)l例”的規(guī)定，黃河防洪工程征用的土地（水面）屬國家所有，由黃河河務(wù)部門負(fù)責(zé)管理。因此，黃河下游防洪工程管理，無論是建設(shè)用地采用“又轉(zhuǎn)又征”，或是“只征不轉(zhuǎn)”方式，都屬于把集體土地征收為國有土地（財(cái)產(chǎn)）的范疇，其建后管理責(zé)任主體都是縣河務(wù)局，其差異在土地用途上“轉(zhuǎn)”與“不轉(zhuǎn)”的形式及管理、經(jīng)營單位的用益物權(quán)的權(quán)屬不同而已。
3.2.3 認(rèn)真簽訂和履行委托耕種協(xié)議，并加強(qiáng)協(xié)議執(zhí)行的監(jiān)督檢查工作。建議縣河務(wù)局要按照有關(guān)法律法規(guī)的要求及時(shí)辦理有關(guān)征地手續(xù)，并在土地復(fù)耕前通過當(dāng)?shù)卣�府協(xié)商與耕種農(nóng)民（或村委會(huì)）簽訂好耕種及工程日常管理委托協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容應(yīng)根據(jù)土地管理法、合同法、農(nóng)村土地承包法和黃河工程管理?xiàng)l例的有關(guān)規(guī)定，明確耕種方式、經(jīng)營期限、履約保證、獎(jiǎng)罰條款以及防汛責(zé)任與義務(wù)等。
在委托耕種協(xié)議執(zhí)行中的監(jiān)督檢查上，河南、山東省黃河工程建設(shè)局及工程所在市黃河河務(wù)局作為委托協(xié)議執(zhí)行的上級(jí)監(jiān)督檢查的二級(jí)主管部門，要對(duì)淤背區(qū)的工程建后管理情況進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促責(zé)任方整改，以確保工程的完整性及汛期防洪功能的發(fā)揮。
 
作者簡介：范云峰（1960.08.07--），男，河南鄭州，水利工程造價(jià)師、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，多年從事水利建設(shè)管理及計(jì)劃管理工作。