【摘 要】為了提高灌溉用水效率、保障糧食安全和解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)利用，本文以小型農(nóng)田水利工程為研究對象，以期找出其治理績效的影響因素和提高辦法。 
【關(guān)鍵詞】小型農(nóng)田水利工程；治理制度；治理模式 
　　在國內(nèi)外水資源短缺的嚴(yán)峻形勢下，提高我國小型農(nóng)田水利工程的治理績效，既是提高水資源利用效率的關(guān)鍵，又是促進(jìn)其作為農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)利用的手段，也是保障我國糧食安全的有效措施。新中國成立后，我國就不斷進(jìn)行小型農(nóng)田水利工程治理制度創(chuàng)新，工程的治理模式也不斷隨之改變，但是，在實(shí)踐工程的治理中仍然存在種種困難。 
　　1 我國小型農(nóng)田水利工程治理存在的問題 
　　1.1 研究內(nèi)容比較散，深度不夠 
　　從以上分析可以看到，許多學(xué)者對我國小型農(nóng)田水利工程的治理進(jìn)行了研究，并取得了一定的進(jìn)展，這些研究的主要內(nèi)容是農(nóng)田水利管理體制改革和灌溉管理制度，但是研究范Χ比較散、研究的深度不足。雖然所有的研究都認(rèn)為小型農(nóng)田水利需要農(nóng)民自我管理，但是對其原因、具體方式、制度安排之間的關(guān)系以及與我國農(nóng)民、農(nóng)村的關(guān)系都û有進(jìn)行深入、系統(tǒng)地分析。筆者認(rèn)為，對于小型農(nóng)田水利工程治理不是就個(gè)案進(jìn)行的單獨(dú)分析，而是首先要分析全國范Χ內(nèi)工程的綜合特性，然后根據(jù)這些特性進(jìn)行有針對性的研究，即研究要從典型性分析轉(zhuǎn)移到普遍性分析，這樣的分析才更深入，分析的結(jié)論才具有更廣泛的實(shí)用性。 
　　1.2 研究缺乏系統(tǒng)性 
　　總體說來，運(yùn)用多學(xué)科理論進(jìn)行的這些研究存在明顯不足，缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性和前瞻性，系統(tǒng)研究不夠，總體上滯后于客觀實(shí)際需要。就2003年在全國范Χ內(nèi)推行的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革來講，關(guān)于這方面的文獻(xiàn)不勝其數(shù)，主要介紹各地改制的原因、過程、成效，研究的模式幾乎都局限在“背景―改革步驟/做法―問題―對策/建議”的思·之下，研究存在一些缺陷：①對小型水利工程改革的研究還處在現(xiàn)狀描述的淺層階段；②類似地區(qū)匯報(bào)的形式較多，缺乏系統(tǒng)的整體考量與把握；③對具體的改制形式û有做深入的分析比較，對利弊關(guān)系鮮有深入探討，對不同地區(qū)的改制方式也較少涉及，一般單獨(dú)以灌區(qū)或行政單元為例，而û有在宏觀范Χ內(nèi)討論；④對產(chǎn)權(quán)制度改革的走向和政策把握以及支撐條件只有少量的描述；⑤較少從水權(quán)等正式制度、意識形態(tài)等非正式制度的角度深入探討小型水利工程產(chǎn)權(quán)改制；⑥對農(nóng)田水利工程可持續(xù)利用的定量研究仍處于探索階段，目前還û有形成通用的評價(jià)體系指標(biāo)和評價(jià)方法。 
　　1.3 忽略了我國農(nóng)村非正式制度對小型農(nóng)田水利工程治理具有的制約性 
　　我國小型農(nóng)田水利工程的群眾性和開放性等特點(diǎn)決定了工程的外部性和準(zhǔn)公益性。作為一個(gè)介于公益性和經(jīng)濟(jì)性的設(shè)施，如何將其外部性的內(nèi)在化需要對用水者和用水群體進(jìn)行分析？工程的治理制度會(huì)直接影響系統(tǒng)內(nèi)的使用者個(gè)體和群體，而個(gè)體和群體同樣會(huì)反作用于推行的正式制度，這種個(gè)人和群體的反應(yīng)特征就是非制度因素的表現(xiàn)形式，因此，為了提高工程的治理績效，對非正式制度的分析就不可避免。事實(shí)上，推行治理制度遭遇困境的原因之一，就是受農(nóng)村的非正式制度影響，但是，以往的研究都û有重視農(nóng)村的非正式制度對工程治理的重要性。 
　　2 我國小型農(nóng)田水利工程的治理制度 
　　我國農(nóng)村的制度供給一直處于供給不足的狀態(tài)，為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)村公共設(shè)施的治理狀況、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，就需要激勵(lì)或?qū)嵭兄贫葎?chuàng)新。但制度創(chuàng)新和制度變遷關(guān)系到制度間的協(xié)調(diào)演進(jìn)，追求單方面的制度安排績效不能使其長久，新的制度安排績效取決于系統(tǒng)內(nèi)制度的協(xié)調(diào)演進(jìn)程度。 
　　正式制度的推進(jìn)不僅要使正式制度之間的關(guān)系相匹配，而且還要與地區(qū)的非正式制度相兼容，因此，在推進(jìn)正式制度變遷時(shí)不僅要研究和完善相關(guān)正式制度，還要不斷改造并完善地區(qū)的非正式制度，以達(dá)到制度相容、共同發(fā)展，這種相容性愈強(qiáng)，制度變遷的成本和制度間的沖突和摩擦就愈小，制度變遷的成功概率就會(huì)增大。 
　　通過上文對“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐的案例可以看出，在推進(jìn)、實(shí)施正式制度變遷時(shí)，改革進(jìn)展得并不是很順利，在正式制度層面與非正式制度層面還存在與推進(jìn)制度之間的不和諧因素，因此，有必要對“小農(nóng)水”治理的正式制度和非正式制度進(jìn)行分析，使兩者的變遷方向一致，從而減少制度變遷成本和制度之間的摩擦與沖突，提高“小農(nóng)水”制度變遷的成功機(jī)會(huì)和社會(huì)和諧度。 
　　2.1 對制度相容概念進(jìn)行初步界定 
　　認(rèn)為制度相容是發(fā)生強(qiáng)制性制度變遷時(shí)推進(jìn)的正式制度與相關(guān)正式制度之間，以及與推進(jìn)地區(qū)的非正式制度之間的兼容性，它包括兩方面的內(nèi)容：一是強(qiáng)制性推進(jìn)的正式制度之間是否協(xié)調(diào)演進(jìn)；二是推進(jìn)的正式制度與地區(qū)的非正式制度是否兼容或融洽。 
　　2.2 分析“小農(nóng)水”的相關(guān)正式制度 
　　創(chuàng)新地運(yùn)用水利工程供水利潤公式對“小農(nóng)水”治理相關(guān)正式制度進(jìn)行識別，認(rèn)為農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、農(nóng)業(yè)水價(jià)制度和農(nóng)村稅費(fèi)改革是“小農(nóng)水”的主要相關(guān)正式制度。 
　　2.3 分析水權(quán)制度對“小農(nóng)水”治理的影響 
　　在水權(quán)制度的討論中，首先對水權(quán)和水利工程產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行辨析，指出它們之間的區(qū)別和聯(lián)系；然后在此基礎(chǔ)上辨析不同的“小農(nóng)水”水權(quán)的界定，對農(nóng)業(yè)水權(quán)的界定和分配進(jìn)行分析，認(rèn)為流域管理可以促進(jìn)區(qū)域水權(quán)協(xié)調(diào)管理。 
　　2.4 分析農(nóng)業(yè)水費(fèi)定價(jià)機(jī)制對“小農(nóng)水”治理的影響 
　　由于涉及糧食安全、農(nóng)民承受力以及經(jīng)營者的回報(bào)，農(nóng)業(yè)水價(jià)的制定是比較困難的。筆者建議，對于灌溉水價(jià)可以實(shí)行農(nóng)田兩部制水價(jià)，即將灌溉水費(fèi)分為基本水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)，這種定價(jià)方式考慮了實(shí)際情況，體現(xiàn)一定的公平，有利于提高工程治理績效和用水效率。 
　　2.5 分析農(nóng)村稅費(fèi)改革對“小農(nóng)水”治理的影響 
　　稅費(fèi)改革取消了“兩工”，而“一事一議”在具體實(shí)施中還有很多不完善的地方，因此，“小農(nóng)水”的治理又將遇到一次考驗(yàn)。中央財(cái)政專門對“小農(nóng)水”的建設(shè)設(shè)立了“民辦公助”基金，但由于其覆蓋面小，因而資金支持力度不大，為此，我們還要尋求更好的“公助”形式。