【摘 要】 民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興的重要保障，其核心是推進(jìn)民族鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利和鄉(xiāng)村秩序作為理解鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的五種路徑，分別對(duì)應(yīng)了民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的五種目標(biāo)模式：現(xiàn)代型鄉(xiāng)村、自治型鄉(xiāng)村、服務(wù)型鄉(xiāng)村、福利型鄉(xiāng)村與和諧型鄉(xiāng)村。推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，需提升鄉(xiāng)村建設(shè)能力、激活鄉(xiāng)村社會(huì)組織、創(chuàng)新鄉(xiāng)村服務(wù)形式、保障鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利與整合鄉(xiāng)村治理資源，以實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興。 

　　【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;民族鄉(xiāng)村;治理創(chuàng)新;目標(biāo)模式 

　　一、引 言 

　　民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理既關(guān)系到民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系到國(guó)家治理體系的完善與治理能力的提升。當(dāng)前，民族地區(qū)鄉(xiāng)村正處于急劇的轉(zhuǎn)型變遷時(shí)期，其鄉(xiāng)村治理存在鄉(xiāng)村加速衰落[1]、公共服務(wù)供給不足[2]、鄉(xiāng)村自治水平不高[3]等問題。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是重要而緊迫的課題。 

　　民族地區(qū)社會(huì)治理在主體、環(huán)境和能力方面具有區(qū)別于一般地區(qū)的特殊性。[4]因此，需基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村的特殊性進(jìn)行有針對(duì)性的治理創(chuàng)新�，F(xiàn)有關(guān)于民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的研究，主要沿著結(jié)構(gòu)與路徑兩條線索展開。結(jié)構(gòu)視角強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多元治理格局、完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系，如建構(gòu)內(nèi)源性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一的民族鄉(xiāng)村治理模式[5]，以及完善鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)[6]、社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)等。路徑視角重視豐富鄉(xiāng)村治理形式、提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理能力，如發(fā)揮村級(jí)組織[7]、鄉(xiāng)賢參與[8]、村規(guī)民約[9]、民間信仰與鄉(xiāng)村文化[10]的功能和作用，增強(qiáng)社會(huì)資本。 

　　總體來看，盡管現(xiàn)有研究從結(jié)構(gòu)和路徑兩層面對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新進(jìn)行了分析，但仍存在整合性框架缺失與研究議題碎片化等問題。這使得對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新邏輯與模式的討論還存在一定程度的混亂。另外，既有研究對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的關(guān)注不足。因此，本文在構(gòu)建民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的整合性框架基礎(chǔ)上，試圖解答以下問題：在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本價(jià)值與目標(biāo)模式是什么？如何完善體制機(jī)制以實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新？ 

　　二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的分析框架 

　　（一）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的一般性與特殊性 

　　理解民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，需要澄清民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的一般性與特殊性。一方面，與城市治理相比，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)村屬性”;另一方面，與非民族地區(qū)相比，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理又呈現(xiàn)出“民族屬性”。這意味著，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理既具有鄉(xiāng)村治理的一般特征，又具有民族治理的特殊情況。 

　　民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)村屬性”是由當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)決定的。突出表現(xiàn)為以下特征：一是農(nóng)村“空心化”問題突出，包括人口、產(chǎn)業(yè)、地理和文化空心化等問題。[11]二是鄉(xiāng)村治理資源的缺乏。因“空心化”問題所導(dǎo)致的人口流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等問題，加之鄉(xiāng)村治理形式單一化以及村民參與程度較低，基層政權(quán)和村級(jí)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用發(fā)揮不明顯。三是公共服務(wù)供給不足。表現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活保障、社會(huì)福利等方面與城市間的較大差距。 

　　民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的“民族屬性”是由其特殊的治理情境決定的。表現(xiàn)為：首先，治理主體的民族性。民族地區(qū)鄉(xiāng)村少數(shù)民族眾多，并具有濃厚的族群意識(shí)和宗族觀念。這既可以轉(zhuǎn)化為整合社會(huì)資本的有效力量，也可能成為基于本族利益而阻礙村民自治的消極因素。其次，治理目標(biāo)的多樣性。一方面，民族鄉(xiāng)村治理既要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，還要維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定，推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和實(shí)現(xiàn)民族繁榮;另一方面，我國(guó)民族多樣性、多民族混居的特點(diǎn)，決定了在鄉(xiāng)村治理中要注意平衡和兼顧同一地區(qū)不同民族的價(jià)值訴求。最后，治理環(huán)境的特殊性。一般說來，民族地區(qū)鄉(xiāng)村多處在自然條件惡劣和地理環(huán)境封閉的偏遠(yuǎn)區(qū)域。供給半徑更長(zhǎng)使得公共服務(wù)非均衡化的特點(diǎn)更加明顯;而受區(qū)域環(huán)境的局限，民族地區(qū)鄉(xiāng)村在資源開發(fā)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面則面臨較大的障礙。 

　�。ǘ�）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的分析框架 

　　民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是基于特定的鄉(xiāng)村治理情境而進(jìn)行的治理理念、結(jié)構(gòu)和技術(shù)的調(diào)整變革，以實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)村治理績(jī)效的適應(yīng)性過程。如圖1所示，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，改變了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的基本情境。一方面，有效的鄉(xiāng)村治理是民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重要保障，要求民族地區(qū)鄉(xiāng)村進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興對(duì)鄉(xiāng)村治理能力的要求。另一方面，鄉(xiāng)村振興是民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)和方向。鄉(xiāng)村治理要圍繞“五個(gè)振興”突出解決民族鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)和公共服務(wù)等方面的突出問題。 

　　治理創(chuàng)新包括治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理技術(shù)創(chuàng)新三個(gè)層面的變革。[12]這意味著民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理不僅需要在治理目標(biāo)和方向上由“發(fā)展原始鄉(xiāng)村”向“建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)”轉(zhuǎn)變;還需要優(yōu)化治理要素之間的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，打造共建共治共享與多元化的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理格局，推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村由“傳統(tǒng)管理”向“現(xiàn)代治理”的轉(zhuǎn)變;也需要在具體操作層面運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù)，提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化水平。推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，包括鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)維度，其核心目標(biāo)是提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理績(jī)效。因此，推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求和重要保障。 

　　三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的五種途徑 

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)村建設(shè)與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新 

　　鄉(xiāng)村建設(shè)是現(xiàn)代鄉(xiāng)村的形成過程�，F(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)“不能把鄉(xiāng)村看作城市來建設(shè)”，“要以村落的多重空間為基礎(chǔ)”和“避免傳統(tǒng)‘現(xiàn)代性’理論的束縛”。[13]近代以來我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的歷程更多地表現(xiàn)為以城市文明為尺度對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行“變革”與“改造”。在很大程度上，鄉(xiāng)村只是作為城市的“附庸”而存在，成為待改造的對(duì)象，而喪失了其“主體性”。[14]而現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)是基于社區(qū)共同體（community）理念，在尊重鄉(xiāng)村自身獨(dú)特價(jià)值的基礎(chǔ)上，構(gòu)造具有差異化與異質(zhì)性的現(xiàn)代社區(qū)。現(xiàn)代鄉(xiāng)村呈現(xiàn)獨(dú)立性，并具有較強(qiáng)的鄉(xiāng)村治權(quán)及資源整合能力。相對(duì)而言，民族鄉(xiāng)村在全球化、城市化和市場(chǎng)化進(jìn)程中容易出現(xiàn)價(jià)值迷失和認(rèn)同危機(jī)，失去文化個(gè)性。[15]因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)中更要重視和挖掘少數(shù)民族鄉(xiāng)村所蘊(yùn)含的文化價(jià)值與治理資源。 　　鄉(xiāng)村建設(shè)包括鄉(xiāng)村職能和鄉(xiāng)村能力兩個(gè)層面。一方面，從鄉(xiāng)村職能來看，對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行治理是鄉(xiāng)村建設(shè)中的一項(xiàng)主要職能。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的重要途徑。當(dāng)前，民族鄉(xiāng)村正處在急劇的變遷與轉(zhuǎn)型之中，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中面臨的問題也更突出和特殊。因此，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)民族鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。另一方面，從鄉(xiāng)村能力來看，現(xiàn)代鄉(xiāng)村區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的最顯著特征是其擁有較強(qiáng)的鄉(xiāng)村能力。米格代爾（Migdal）在討論國(guó)家能力時(shí)指出，國(guó)家能力包括滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源，以及特定方式配置或運(yùn)用資源等。[16]5而作為一級(jí)獨(dú)立治理主體的鄉(xiāng)村，同樣存在資源汲取與社會(huì)整合兩項(xiàng)核心能力。民族鄉(xiāng)村治理不僅要充分汲取在地的人力、物質(zhì)、組織和文化資源，還要利用民族鄉(xiāng)村中形成的正式或非正式的關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)、整合鄉(xiāng)村社會(huì)資本。 

　　（二）鄉(xiāng)村組織與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新 

　　鄉(xiāng)村組織是鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的重要主體，能夠扮演銜接村民與基層政權(quán)的中介和橋梁，其在鄉(xiāng)村治理中具有價(jià)值性與工具性兩個(gè)層面的功能。在價(jià)值層面，鄉(xiāng)村組織可以通過動(dòng)員整合村民，制衡監(jiān)督基層政權(quán)與防止國(guó)家權(quán)力過度滲入鄉(xiāng)村，最大限度地保障鄉(xiāng)村社會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域和社會(huì)空間，改變國(guó)家權(quán)力試圖全面控制社會(huì)的“單軌政治”邏輯而形成“雙軌政治”。[17]在工具層面，鄉(xiāng)村組織可以成為民意表達(dá)的渠道、利益維護(hù)的載體和矛盾化解的主體。民族地區(qū)鄉(xiāng)村組織“延伸和部分替代了政府在民族地區(qū)基層公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的職能”[18]，具有促進(jìn)民族鄉(xiāng)村發(fā)展、維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定的功能。 

　　民族地區(qū)有利用傳統(tǒng)社會(huì)組織進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)，如侗族的寨佬會(huì)、瑤族的石牌組織、仫佬族的冬組織、基諾族的長(zhǎng)老組織等。近年來，民族鄉(xiāng)村還出現(xiàn)了新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、專業(yè)合作社、鄉(xiāng)村綜合服務(wù)社、鄉(xiāng)賢會(huì)，以及屯長(zhǎng)制組織、黨群理事會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、婦女中心戶等新型社會(huì)組織。[19]因此，鄉(xiāng)村組織路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，要積極培育和發(fā)展鄉(xiāng)村組織，激發(fā)社會(huì)活力，努力建設(shè)具有強(qiáng)大自治能力的鄉(xiāng)村社會(huì)。 

　�。ㄈ�）鄉(xiāng)村服務(wù)與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新 

　　鄉(xiāng)村服務(wù)是鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理與社區(qū)公共產(chǎn)品供給的過程。改善鄉(xiāng)村服務(wù)是提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要保障，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力。目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給不充分、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等的矛盾還比較突出。因此，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板、完善農(nóng)村公共服務(wù)體系、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要要求。 

　　目前對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的理解多集中于政府層次，而忽略了鄉(xiāng)村本身的生產(chǎn)和供給。一方面，鄉(xiāng)村服務(wù)是由政府向鄉(xiāng)村地區(qū)供給的公共服務(wù)，其核心是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化;另一方面，鄉(xiāng)村服務(wù)是由鄉(xiāng)村供給的社區(qū)公共產(chǎn)品，其核心是實(shí)現(xiàn)在地生產(chǎn)與鄉(xiāng)村自給。因此，鄉(xiāng)村服務(wù)是以公共需求為導(dǎo)向，以鄉(xiāng)村公共利益為目標(biāo)，政府與鄉(xiāng)村等主體努力提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品的過程。鄉(xiāng)村服務(wù)路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，一方面，要推動(dòng)民族地區(qū)的基層政府更加重視公共服務(wù)和社會(huì)治理職能，實(shí)現(xiàn)由“控制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變;另一方面，要通過民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社區(qū)服務(wù)與產(chǎn)品的自我供給能力與水平，豐富鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給形式。 

　�。ㄋ模┼l(xiāng)村福利與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新 

　　鄉(xiāng)村福利是相較于鄉(xiāng)村服務(wù)更為寬泛的概念，是為解決居民正式社會(huì)保障和鄉(xiāng)村公共服務(wù)不足而提供的補(bǔ)助性安排。鄉(xiāng)村福利實(shí)質(zhì)上是一種“去商品化”（de-commodification）的“反向保護(hù)運(yùn)動(dòng)”[20]，是鄉(xiāng)村居民個(gè)體不受收入及購(gòu)買力影響而享受的基本社會(huì)權(quán)利。因此，鄉(xiāng)村福利是促進(jìn)村民福祉的公共行為，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧與社會(huì)穩(wěn)定的重要治理工具，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本條件之一。 

　　近些年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“村級(jí)福利”現(xiàn)象。[21]這些村級(jí)福利包括鄉(xiāng)村為村民提供的物質(zhì)產(chǎn)品、免費(fèi)旅游、升學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)、垃圾清運(yùn)、醫(yī)保繳費(fèi)等。而村委會(huì)、農(nóng)業(yè)合作社、村民理事會(huì)及農(nóng)戶家庭等非政府主體在鄉(xiāng)村福利供給中發(fā)揮了越來越重要的作用。鄉(xiāng)村福利的主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)公平，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，而鄉(xiāng)村福利狀況決定了鄉(xiāng)村治理水平的高低。因此，鄉(xiāng)村福利路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，需要將民族鄉(xiāng)村的福利項(xiàng)目和民生工程上升為建設(shè)“福利社會(huì)”的高度，探索具有民族區(qū)域特色的福利鄉(xiāng)村模式。 

　�。ㄎ澹┼l(xiāng)村秩序與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新 

　　鄉(xiāng)村秩序是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)要素之間平穩(wěn)有序互動(dòng)而形成的均衡狀態(tài)。[22]5良好的鄉(xiāng)村秩序是鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定與鄉(xiāng)村關(guān)系和睦的理想狀態(tài)。哈耶克（Hayek）在討論人類發(fā)展時(shí)，曾區(qū)分了人類秩序的兩種形態(tài)：“自發(fā)秩序”和“擴(kuò)展秩序”[23]2。鄉(xiāng)村治理亦存在這兩種秩序形態(tài)。鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序，是基于鄉(xiāng)村自身所蘊(yùn)含的價(jià)值規(guī)范、信仰、習(xí)俗、權(quán)威及其形成的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)所促成的“內(nèi)生型秩序”。而鄉(xiāng)村治理的擴(kuò)展秩序，則是國(guó)家政權(quán)滲入鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)果，是作為國(guó)家在基層代理人的農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力而達(dá)致的均衡狀態(tài)。[24]兩種不同秩序，意味著“自下而上”與“自上而下”兩種建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的不同邏輯。 

　　近代以前的鄉(xiāng)村治理以倫理為核心規(guī)則，并形成了中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“禮治秩序”[25]。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家權(quán)力全面滲入鄉(xiāng)村社會(huì)。但隨著人民公社的解體，國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制力有所降低，轉(zhuǎn)而依靠其代理者基層政府和村委會(huì)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理。長(zhǎng)期以來，民族鄉(xiāng)村形成了自身獨(dú)特的秩序邏輯和治理模式。但隨著“國(guó)家在場(chǎng)”的不斷深入，民族鄉(xiāng)村出現(xiàn)了如家族組織分化、權(quán)威格局重組和社會(huì)規(guī)范嬗變等問題。[26]民族鄉(xiāng)村秩序亦處在重建之中。因此，鄉(xiāng)村秩序路徑下的民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，一方面，要處理好國(guó)家（基層政權(quán)）與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，保持國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的適度控制力，重建鄉(xiāng)村治理的政治秩序;另一方面，要整合利用鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的治理資源，提高鄉(xiāng)村自身對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的自控能力，復(fù)蘇鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序。 　　四、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)模式 

　　在前文分析的基礎(chǔ)上，我們對(duì)五種路徑下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本價(jià)值、核心制度和目標(biāo)模式進(jìn)行了總結(jié)（見表1）。鄉(xiāng)村建設(shè)路徑，是以構(gòu)建美好生活為基本價(jià)值，通過完善民族鄉(xiāng)村治理體系與提升民族鄉(xiāng)村治理能力，建設(shè)符合現(xiàn)代社區(qū)要求的 “現(xiàn)代型鄉(xiāng)村”。鄉(xiāng)村組織路徑，其基本價(jià)值是實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村的自我管理與自我服務(wù)，通過促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織與基層政權(quán)的良性互動(dòng)，提高鄉(xiāng)村組織解決鄉(xiāng)村事務(wù)的能力，建設(shè)自治型鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村服務(wù)路徑，是以促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、民族地區(qū)與非民族地區(qū)之間的基本公共服務(wù)均等化為基本價(jià)值，通過構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給格局、創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)形式，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村福利路徑，則以促進(jìn)民族鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)公平為基礎(chǔ)，通過提供補(bǔ)助性的公共產(chǎn)品和公益服務(wù)，保障鄉(xiāng)村居民的社會(huì)權(quán)利，構(gòu)建福利型鄉(xiāng)村。而鄉(xiāng)村秩序路徑，以保護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定與鄉(xiāng)村關(guān)系和睦為價(jià)值追求，其核心是重建民族地區(qū)的鄉(xiāng)村秩序以提高對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控能力，構(gòu)建和諧型鄉(xiāng)村。 

　　需要說明的是，五種理解民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的途徑并不是平行展開的，而是存在自上而下的層次差異的（見圖2）。鄉(xiāng)村建設(shè)處于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的理念層次，其核心是將鄉(xiāng)村治理的過程作為鄉(xiāng)村職能和鄉(xiāng)村能力建設(shè)的過程。鄉(xiāng)村組織之所以處于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)層次，是因?yàn)槠渚哂姓{(diào)整國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力關(guān)系、形塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要功能。鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利與鄉(xiāng)村秩序皆屬于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的技術(shù)層次，核心是通過構(gòu)建鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系、保障和改善鄉(xiāng)村福利，確保民族鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。 

　　另外，如圖2所示，鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利與鄉(xiāng)村秩序是現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)的支撐。而鄉(xiāng)村組織既是建設(shè)服務(wù)型與福利型鄉(xiāng)村的重要主體，也是維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的關(guān)鍵力量。同時(shí)，通過完善和提升鄉(xiāng)村服務(wù)與鄉(xiāng)村福利，也能夠保障鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧。因此，不同途徑和目標(biāo)模式之間是相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的實(shí)踐中，需要同時(shí)從上述多個(gè)途徑展開。 

　　五、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑 

　�。ㄒ唬┨嵘�鄉(xiāng)村建設(shè)能力，構(gòu)建現(xiàn)代化民族鄉(xiāng)村治理體系 

　　提升民族鄉(xiāng)村建設(shè)能力，在結(jié)構(gòu)上，要提高民族鄉(xiāng)村的規(guī)則治理、動(dòng)態(tài)治理、民主治理與風(fēng)險(xiǎn)治理能力。其關(guān)鍵是要完善以村規(guī)民約為代表的治理制度與規(guī)則以保障鄉(xiāng)村治理的規(guī)范運(yùn)行。在實(shí)際的民族鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，要注意平衡好鄉(xiāng)村治理中的活力與秩序。在內(nèi)容上，民族鄉(xiāng)村要提高其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境治理、文化建設(shè)、公共服務(wù)等方面的治理能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“五個(gè)振興”的統(tǒng)一。 

　　構(gòu)建現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理體系的核心是創(chuàng)新民族鄉(xiāng)村治理體制。首先，處理好基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系、城鎮(zhèn)社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系。在處理基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系上，基層政府要主動(dòng)放權(quán)并賦予民族鄉(xiāng)村自主治理空間，改變目前行政主導(dǎo)的單中心鄉(xiāng)村治理模式。在處理城鎮(zhèn)社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系上，要防止將民族鄉(xiāng)村治理體系“城市化”，民族鄉(xiāng)村治理具有其特殊性，不能簡(jiǎn)單套用城鎮(zhèn)社會(huì)的治理制度、治理結(jié)構(gòu)與模式。其次，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。既要完善以村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作組織及鄉(xiāng)賢理事會(huì)等鄉(xiāng)村組織為核心的組織體系，還要完善鄉(xiāng)村治理的組織建設(shè)、治理參與、治理評(píng)價(jià)等制度。最后，綜合利用自治、法治與德治三種治理方式，構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系。少數(shù)民族鄉(xiāng)村有豐富的倫理道德與自主治理資源。當(dāng)前，少數(shù)民族的傳統(tǒng)規(guī)范在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治化的背景下正受到一定的沖擊，因此，挖掘和整合民族鄉(xiāng)村資源和權(quán)威，強(qiáng)化道德約束、法律規(guī)范與自主管理的協(xié)同作用。 

　�。ǘ�）激活鄉(xiāng)村社會(huì)組織，打造多元化民族鄉(xiāng)村治理格局 

　　首先，挖掘和保護(hù)少數(shù)民族傳統(tǒng)社會(huì)組織的功能。傳統(tǒng)社會(huì)組織是民族鄉(xiāng)村治理中的重要組織資源。侗族的寨佬會(huì)、瑤族的石牌組織、京族的翁村等都是典型的傳統(tǒng)少數(shù)民族組織，在其本族治理中具有重要作用。但受鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響，一些傳統(tǒng)社會(huì)組織存在治理功能消失、與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理價(jià)值和功能不契合等問題。因此，亟需促進(jìn)少數(shù)民族社會(huì)組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化[27]，充分發(fā)揮其在維護(hù)鄉(xiāng)村秩序、保護(hù)與傳承民族文化等方面的作用。 

　　其次，引導(dǎo)和規(guī)范民族地區(qū)新型社會(huì)組織。在民族鄉(xiāng)村治理中，新型社會(huì)組織具有“解決政府縱向治理能力不足與橫向治理能力缺失”的雙重作用。[17]這些新型社會(huì)組織既有為促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類經(jīng)濟(jì)合作組織，也有依托鄉(xiāng)村權(quán)威和能人所建立的議事組織。但這些新型社會(huì)組織在民族鄉(xiāng)村治理中也面臨合法性困境、正當(dāng)性困境、高成本困境和獨(dú)立性困境。[19]因此，民族鄉(xiāng)村治理要積極吸納新型組織資源，保障新型社會(huì)組織參與民族鄉(xiāng)村治理的正當(dāng)性和獨(dú)立性。 

　　最后，支持和培育民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)組織。民族地區(qū)要重點(diǎn)支持和培育公益慈善類、鄉(xiāng)村志愿服務(wù)類和文化教育類社會(huì)組織在社區(qū)治理、養(yǎng)老服務(wù)、文化傳承、環(huán)境保護(hù)、慈善事業(yè)等領(lǐng)域的作用。同時(shí)，完善對(duì)民族鄉(xiāng)村社會(huì)組織的資金支持、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先參與購(gòu)買服務(wù)、教育培訓(xùn)等支持培育制度。 

　�。ㄈ�）創(chuàng)新公共服務(wù)形式，推進(jìn)民族鄉(xiāng)村公共服務(wù)均等化 

　　首先，民族地區(qū)政府要強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給責(zé)任，建設(shè)服務(wù)型政府。民族地區(qū)政府要將公共資源更多地向公共服務(wù)傾斜，以發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，在人力、物力和財(cái)力等方面注重向公共服務(wù)薄弱的民族鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜。其次，民族鄉(xiāng)村要積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與壯大集體經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村服務(wù)自我供給提供物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，積極引導(dǎo)民族鄉(xiāng)村社會(huì)組織與公民參與基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、村容改造、社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老等鄉(xiāng)村服務(wù)建設(shè)。最后，鼓勵(lì)多主體參與，豐富鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給形式。科層、契約和網(wǎng)絡(luò)是公共服務(wù)供給的三種典型形式，分別對(duì)應(yīng)了公共服務(wù)行政化、市場(chǎng)化和社會(huì)化三種模式。協(xié)同合作是公共服務(wù)供給的理想狀態(tài)。因此，要依據(jù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的需求和屬性，進(jìn)行多樣化的公共服務(wù)供給制度安排。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障、環(huán)境整治等領(lǐng)域推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，積極發(fā)展公私合作、PPP等模式。 　　（四）保障鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利，探索特色型民族鄉(xiāng)村福利模式 

　　民族鄉(xiāng)村福利供給要兼顧一般性與個(gè)性化需求。政府在福利供給中呈現(xiàn)統(tǒng)一性，主要解決一般化的福利需求;社會(huì)在福利供給中呈現(xiàn)差異化，主要解決個(gè)性化的福利需求。因此，要構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)補(bǔ)充”的民族鄉(xiāng)村福利模式。 

　　首先，要明確鄉(xiāng)村福利中政府的主導(dǎo)責(zé)任和社會(huì)的補(bǔ)充義務(wù)。民族地區(qū)政府要建立完善的規(guī)章制度，并加大對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)在政策、資金等方面的支持，監(jiān)督并保障福利政策在民族鄉(xiāng)村的落實(shí)。村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民合作組織等社會(huì)組織可以利用準(zhǔn)市場(chǎng)或社會(huì)化機(jī)制共同舉辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，使得民族鄉(xiāng)村福利供給呈現(xiàn)穩(wěn)定有序狀態(tài)，最大限度地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共福祉。其次，要構(gòu)建完備的民族鄉(xiāng)村福利保障體系。具體包括民族鄉(xiāng)村家庭最低收入保障體系、教育福利體系、醫(yī)療服務(wù)體系、就業(yè)福利體系、特殊群體福利體系和公益事業(yè)福利體系等。最后，積極推動(dòng)村級(jí)福利發(fā)展的同時(shí)注意防止其消極作用。村級(jí)福利具有保障村民社會(huì)權(quán)利、促進(jìn)民族鄉(xiāng)村內(nèi)部公平等積極作用。隨著鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的深入實(shí)施，民族地區(qū)的村級(jí)福利現(xiàn)象也將逐漸增多。因此，既要在有條件地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村福利，又要防止因提供村級(jí)福利而帶來的村級(jí)債務(wù)及“福利病”等消極影響。 

　�。ㄎ澹┱�合鄉(xiāng)村治理資源，重塑穩(wěn)定和諧的民族鄉(xiāng)村秩序 

　　重建民族鄉(xiāng)村秩序的核心是處理好國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治秩序與鄉(xiāng)村自發(fā)秩序的良性互動(dòng)。因此，民族鄉(xiāng)村秩序的重塑存有“國(guó)家整合”與“社會(huì)整合”兩種路徑。[28]前者強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲入，以及法律規(guī)范在糾正鄉(xiāng)村失范行為中的作用;后者強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村資源對(duì)鄉(xiāng)村治理秩序的支撐，以及鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)要素的良性生長(zhǎng)和互動(dòng)。 

　　一方面，要構(gòu)建適合民族鄉(xiāng)村的公共權(quán)威系統(tǒng)。正式的國(guó)家法律權(quán)威是鄉(xiāng)村治理有效的重要保證。應(yīng)明確賦予和強(qiáng)化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)在維護(hù)鄉(xiāng)村秩序方面的法定地位。針對(duì)鄉(xiāng)村治理的失序情況，要加強(qiáng)相應(yīng)的法律制度建設(shè)，并保障其在民族鄉(xiāng)村的有力執(zhí)行，并通過法律權(quán)威來糾正民族鄉(xiāng)村治理的失范行為。 

　　另一方面，要有效整合民族鄉(xiāng)村內(nèi)部的人力、組織和文化等資源。民族鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)賢、長(zhǎng)老或寨主等兼具社會(huì)教化與糾紛解決的雙重功能。因此，要積極培育新鄉(xiāng)賢，豐富民族鄉(xiāng)村秩序重建的人力資源。而動(dòng)員和依靠鄉(xiāng)村社會(huì)組織，不僅為重建民族鄉(xiāng)村秩序提供良好的組織基礎(chǔ)，還可以確保鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性。文化在鄉(xiāng)村秩序和鄉(xiāng)村治理中具有支撐和引導(dǎo)功能。要將民族鄉(xiāng)村的村落規(guī)范、族群意識(shí)、民族心理認(rèn)同、宗教文化等轉(zhuǎn)化為適應(yīng)現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理的社區(qū)文化，發(fā)揮其在穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序中的積極功能。 

　　總之，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理兼具“鄉(xiāng)村性”與“民族性”。這意味著民族鄉(xiāng)村治理既具有鄉(xiāng)村治理的一般性，又具有民族治理的特殊性。推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興，其關(guān)鍵是構(gòu)建現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理體系，提升民族鄉(xiāng)村治理能力。民族鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，要從鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村福利和鄉(xiāng)村秩序五個(gè)途徑出發(fā)，以構(gòu)建現(xiàn)代型鄉(xiāng)村、自治型鄉(xiāng)村、服務(wù)型鄉(xiāng)村、福利型鄉(xiāng)村與和諧型鄉(xiāng)村為目標(biāo)。 

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