對(duì)城市土地開發(fā)規(guī)劃管理的探討
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地開發(fā)；管理
0．前言
隨著城市建設(shè)的深入和速度的加快，如何建設(shè)富有地方特色、環(huán)境優(yōu)美、生產(chǎn)生活全面發(fā)展的城市，是關(guān)系到我國(guó)城市化進(jìn)程速度與質(zhì)量的關(guān)鍵問(wèn)題，特別在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的今天尤顯重要。而在城市中，城市中心作為城鎮(zhèn)生長(zhǎng)與發(fā)展的極核和全鎮(zhèn)居民的活動(dòng)重心和對(duì)外窗口，是城鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重。
1、目前土地開發(fā)模式的分析
作為一座新興的工業(yè)城市，在城市建設(shè)方面只有短短幾十年的歷史，而在城市規(guī)劃管理方面的歷史則更短，因此無(wú)論是在城市的開發(fā)建設(shè)上還是在城市的規(guī)劃管理上，我們都還欠缺經(jīng)驗(yàn)，還存在著許多的不足。作為一名從事過(guò)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的規(guī)劃管理者，我個(gè)人認(rèn)為存在著以下的問(wèn)題：
1.1、政府在土地的開發(fā)和有償使用中將收益甚少
據(jù)了解，政府在整個(gè)土地的征用過(guò)程中收取的費(fèi)用一般大約為十幾萬(wàn)元一畝，這個(gè)價(jià)格是相當(dāng)?shù)土�，這就造成了一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)之間存在著巨額的利潤(rùn)空間，而這部分巨額利潤(rùn)大部分是由開發(fā)商獲得，作為土地所有者的政府則獲益甚少。這一點(diǎn)從我們政府經(jīng)過(guò)這么多年的城市開發(fā)建設(shè)，但土地方面的財(cái)政收入?yún)s無(wú)多少盈余就可見一斑。而屢見不鮮的地皮炒賣也可印證一級(jí)土地市場(chǎng)與二級(jí)土地市場(chǎng)之間存在著巨額的利潤(rùn)空間。
1.2、大大小小的開發(fā)商對(duì)土地市場(chǎng)上巨額利潤(rùn)的追逐，必然會(huì)造成城市土地開發(fā)上的遍地開花和各自為政，也會(huì)造成土地市場(chǎng)的不穩(wěn)定以及發(fā)生政府官員的“尋租”現(xiàn)象，滋生腐敗。
1.3、由于允許土地的自由出讓和轉(zhuǎn)讓，必然又造成城市已開發(fā)土地建設(shè)周期的延長(zhǎng)，這一點(diǎn)從我們?cè)谏鲜兰o(jì)九十年代初開發(fā)的十個(gè)小區(qū)至今還沒有一個(gè)能夠得到完善就可以知道了。這種狀況的直接后果是整個(gè)城市總是處在一種建設(shè)狀態(tài)當(dāng)中，城市環(huán)境永遠(yuǎn)難以得到徹底的改善。
1.4、由于開發(fā)商在征用土地后，往往自己不進(jìn)行統(tǒng)一的開發(fā)建設(shè)，而是將地塊細(xì)分為小塊后出讓，因此其委托設(shè)計(jì)單位編制的詳細(xì)規(guī)劃方案往往缺乏針對(duì)性和可操作性，這一點(diǎn)可以從我們現(xiàn)實(shí)建成的小區(qū)與當(dāng)時(shí)的規(guī)劃方案往往已大相徑庭得到印證。而其直接后果是城市的規(guī)劃與建設(shè)相脫節(jié)，城市的建設(shè)缺乏既定的方向和目標(biāo)，城市的定位和城市的景觀設(shè)計(jì)無(wú)從談起。
1.5、現(xiàn)行開發(fā)模式帶來(lái)的城市已開發(fā)土地的分散建設(shè)，必然造成我們規(guī)劃管理上的極大困難，一方面我們進(jìn)行規(guī)劃管理時(shí)面對(duì)的是形形色色的業(yè)主，另一方面不同時(shí)期的建設(shè)必然會(huì)帶來(lái)規(guī)劃尺度上的不同，比如在臨大街建筑后退紅線尺寸的控制問(wèn)題上，過(guò)去我們按規(guī)劃后退得較少，現(xiàn)在我們希望通過(guò)多退來(lái)改善城市的景觀效果，卻往往受用地現(xiàn)狀的制約而難以實(shí)施，即使能多退但由于會(huì)損害業(yè)主的利益而阻力重重，業(yè)主也往往在這些問(wèn)題上與我們糾纏不休，這就是為什么一直以來(lái)我們?cè)谝?guī)劃管理問(wèn)題上總是存在著那么多的扯皮和人為干預(yù)的原因所在了。
2、建立新的土地開發(fā)模式的新思路
綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)，之所以現(xiàn)行的土地開發(fā)模式存在種種弊端，不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要，關(guān)鍵在于它違背了城市建設(shè)的兩大原則：一是“統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)”的原則；二是“開發(fā)一片、規(guī)劃一片、建成一片的滾動(dòng)發(fā)展的原則”。也正因?yàn)槿绱�，我們要改變舊的城市土地開發(fā)模式，建立新的開發(fā)模式，就必須遵循以上兩大原則。
首先政府應(yīng)盡快出臺(tái)政策，明確規(guī)定今后不再允許開發(fā)商將已開發(fā)的用地進(jìn)行分散轉(zhuǎn)讓，而必須由開發(fā)商統(tǒng)一進(jìn)行建設(shè)。對(duì)于已轉(zhuǎn)讓的土地，則規(guī)定其業(yè)主必須在一定的期限內(nèi)進(jìn)行施工建設(shè)，否則政府將收回和重新拍賣，只有這樣才能保證已開發(fā)的各居住小區(qū)能盡快地得到完善，城市的整體居住環(huán)境質(zhì)量才能得以極大地提高。
其次政府應(yīng)盡快建立城市土地儲(chǔ)備制度，由政府委托機(jī)構(gòu)通過(guò)征用、收購(gòu)、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來(lái)，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開發(fā)，并根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投放市場(chǎng)。這一制度有著以下的優(yōu)越性：
1.政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，確保經(jīng)營(yíng)性用地一律通過(guò)招標(biāo)、拍賣方式出讓、出租，將大大地增加政府在土地有償使用方面的財(cái)政收入，從而改變政府在城市建設(shè)方面資金不足的被動(dòng)局面，實(shí)現(xiàn)以地養(yǎng)城的目標(biāo)。
2.政府掌握一定量的土地儲(chǔ)備，將大大提高政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，保障城市地價(jià)的平穩(wěn)性，防止地價(jià)的暴漲暴跌，促進(jìn)土地市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。
3.政府有足夠的土地儲(chǔ)備，則可在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⒉糠滞恋赜脕?lái)為低收入的居民建造平價(jià)住房，以實(shí)現(xiàn)政府“居者有其屋”的施政目標(biāo)，這一點(diǎn)對(duì)于社會(huì)保障體系的建立和完善顯得尤其重要。
4.政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，將可保證城市交通、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)用地，并使政府在這些用地的使用上更加靈活和有效。
5.政府有計(jì)劃地向市場(chǎng)投放土地，將確保城市土地開發(fā)的有序進(jìn)行，使城市建設(shè)真正走上循序漸進(jìn)、滾動(dòng)發(fā)展的良性軌道，避免城市建設(shè)的攤子鋪得過(guò)大，從而間接提高了城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的使用效率。
結(jié)合開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變，政府在今后的工作中應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)一些信譽(yù)好、有實(shí)力的房產(chǎn)開發(fā)公司的扶持和培養(yǎng)，以期今后在小區(qū)的開發(fā)上能夠由一至兩個(gè)開發(fā)公司來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)小區(qū)各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)的一步到位，確保城市建設(shè)目標(biāo)的落實(shí)。
3、新的土地開發(fā)模式對(duì)規(guī)劃管理提出的新要求
相信按上述思路建立的新的城市土地開發(fā)模式，必定能給我們今后的城市規(guī)劃管理工作帶來(lái)極大的便利，使我們能夠從日常繁瑣的具體的工程建設(shè)項(xiàng)目的審批工作中解脫出來(lái)，從而將主要的精力放在加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃問(wèn)題的研究、城市規(guī)劃工作的宣傳以及對(duì)城市規(guī)劃方案的實(shí)施效果的監(jiān)督和跟蹤上去。而我在這里想提倡的城市規(guī)劃管理新思路也正是基于上述三方面的考慮。
1、加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃問(wèn)題的研究
對(duì)各類工程建設(shè)項(xiàng)目的審批只是我們城市規(guī)劃管理工作的一個(gè)方面，做好這方面的工作只是保障了城市工程建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，但是加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃問(wèn)題的研究則是我們做好城市規(guī)劃管理工作以及城市建設(shè)工作的前提和保證。一直以來(lái)，我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)工作中習(xí)慣于“邊建邊管”,往往是在建設(shè)過(guò)程中遇到了問(wèn)題或有建設(shè)上的需要時(shí)才去對(duì)問(wèn)題加以研究和解決，這就造成了我們城市建設(shè)工作的不連貫，阻礙了城市的發(fā)展速度。況且，遇到了問(wèn)題才匆忙中去尋找對(duì)策，往往也不能獲得最優(yōu)質(zhì)的方案，無(wú)形中也就影響了城市建設(shè)的水平和質(zhì)量。象我們目前正在研究的工業(yè)園區(qū)的建設(shè)工作以及城中村的改造工作就是例子之一。事實(shí)上，如果這兩項(xiàng)工作我們?cè)谝粌赡昵熬图右粤搜芯坎⒄页鰧?duì)策，相信現(xiàn)在我們就不需要為這兩個(gè)問(wèn)題的解決而大費(fèi)周章了。當(dāng)然，城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題并非一朝一夕就形成的，有時(shí)問(wèn)題在某一階段也并不突出，這就需要我們城市規(guī)劃管理者要有超前的眼光和意識(shí)，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并尋求對(duì)策。比如在舊城改造問(wèn)題上，雖然作為一個(gè)新興城市，舊城改造問(wèn)題在目前并不突出，但隨著城市的發(fā)展，相信不出幾年，城市建成區(qū)舊城改造的壓力就會(huì)大增。如果現(xiàn)在我們不對(duì)此問(wèn)題及早加以研究、尋找對(duì)策，到那時(shí)必然又會(huì)為此問(wèn)題而大傷腦筋的。所以，在今后的規(guī)劃管理工作中，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃問(wèn)題的研究工作并非無(wú)足輕重，而是關(guān)系到我們今后城市建設(shè)工作能否順利和高水平進(jìn)行的關(guān)鍵所在。
2、加大對(duì)城市規(guī)劃管理工作的宣傳力度
城市規(guī)劃工作本身是一項(xiàng)公眾參與的項(xiàng)目，沒有公眾的參與，我們制訂的方案可能會(huì)脫離實(shí)際，缺乏可操作性。沒有公眾的支持，再好的方案也難以得到順利實(shí)施。一直以來(lái)，我們總是抱怨廣大群眾對(duì)我們的規(guī)劃工作不理解，缺乏規(guī)劃意識(shí)，殊不知規(guī)劃意識(shí)是需要通過(guò)經(jīng)常宣傳，以及長(zhǎng)期的潛移默化才能形成的。所以說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃工作的宣傳，也是我們城市規(guī)劃管理工作的能否順利進(jìn)行的重要保證。
3、加強(qiáng)對(duì)既定規(guī)劃方案的實(shí)施效果的監(jiān)督和跟蹤工作
在今后管理工作中要加強(qiáng)對(duì)各類工程建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收工作�，F(xiàn)在，我們的規(guī)劃管理工作往往只重視和將大部分的精力放在對(duì)各類工程建設(shè)項(xiàng)目的前期審批工作上，對(duì)各類工程建設(shè)項(xiàng)目的后期實(shí)施情況的監(jiān)督和管理卻不加重視或措施不得力。這就往往使業(yè)主有機(jī)可乘，擅自改變?cè)ǖ膶?shí)施方案，比如建筑的立面、色彩、層高、層數(shù)以及用地內(nèi)的綠地布置等。雖然我們有城市監(jiān)察大隊(duì)對(duì)各類工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，但由于各類工程建設(shè)項(xiàng)目往往建設(shè)周期較長(zhǎng)而且數(shù)量繁多，再加上一些人為因素的影響，往往監(jiān)督上難以到位。況且這種被動(dòng)的監(jiān)督方式也難以從根源上杜絕上述現(xiàn)象的發(fā)生，唯有我們轉(zhuǎn)變工作的重心，將主要的精力放在嚴(yán)格按城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求加強(qiáng)對(duì)各類工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃驗(yàn)收上，變被動(dòng)的管理為主動(dòng)的管理，才能切實(shí)改變現(xiàn)有的局面，確保既定的規(guī)劃方案的各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)能夠真真正正地得到落實(shí)，也只有這樣我們城市的空間環(huán)境質(zhì)量才能不斷地得以改善和提高。
參考文獻(xiàn)
1 張宏斌，賈生華.城市土地儲(chǔ)備制度的功能定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制.城市規(guī)劃，2000(8).
