隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,建設(shè)腳步的加快,工程建設(shè)在我國的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了越來越重要的地位,作為公有制占主體的國家政府投資工程在我們的社會生活中始終扮演著重要的角色。這樣如何對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行有效的管理擺在我們面前,本文主要闡述目前我國政府投資項(xiàng)目管理和“代建制”的問題,以及我個人對這些問題的淺見。

　　一、政府投資項(xiàng)目管理及“代建制”的內(nèi)容

　　(一)政府投資項(xiàng)目管理的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

　　政府投資項(xiàng)目從政府投資資金來源和政府投資領(lǐng)域的角度來界定,是指運(yùn)用政府財(cái)政預(yù)算資金和納入預(yù)算理的各類專項(xiàng)建設(shè)資金(基金)以及借用金融組織貸款等,對公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)等領(lǐng)域進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。目前我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為三萬億元,近年來隨著實(shí)施積極的財(cái)政政策、擴(kuò)大內(nèi)需等政策措施,政府投資數(shù)額急劇增長,每年“政府投資項(xiàng)目”占到約10%,達(dá)3500億元左右。

　　政府投資項(xiàng)目管理主要包括對投資項(xiàng)目的資金運(yùn)用、成本控制、投資項(xiàng)目質(zhì)量和建設(shè)周期等方面的控制與監(jiān)督,其目的在于保證政府投資能按預(yù)定計(jì)劃實(shí)施,防止投資項(xiàng)目在實(shí)施過程中各種不良問題的產(chǎn)生,以確保項(xiàng)目能按預(yù)期的要求完成。

　　政府投資項(xiàng)目管理具有以下三個特點(diǎn):一是政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù),非盈利的公益性項(xiàng)目;二是政府投資項(xiàng)目具有一般項(xiàng)目更為嚴(yán)格的管理程序;三是政府投資項(xiàng)目更容易受到社會各界輿論的關(guān)注。

　　(二)“代建制”的起源和定義

　　項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個工程項(xiàng)目的管理,包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工試運(yùn)行等工作,但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人,在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作,如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商,業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。

　　現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離,由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理,項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。而政府投資項(xiàng)目“代建制”,則是指政府委托第三方以建設(shè)期法人地位,對所投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理的模式。它形成了投資、建設(shè)、管理、使用相分離的權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的管理體制及運(yùn)行機(jī)制。

　　二、我國政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及分析

　　隨著我國投資體制改革的深入,政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項(xiàng)目管理方式實(shí)行“財(cái)政投資,政府管理”的單一模式,這就造成了以下幾個主要方面的問題:

　　1、政府投資項(xiàng)目管理水平較低,工程質(zhì)量難以保證。政府投資項(xiàng)目種類較多,有的工程具有很強(qiáng)的專業(yè)性,也有很強(qiáng)的綜合性,建設(shè)過程中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多,非專業(yè)部門管理效果不佳,工程質(zhì)量難以保證。同時(shí)政府部門往往是上一個投資項(xiàng)目,就組建一個臨時(shí)的基建班子或建設(shè)指揮部,由于缺少管理專業(yè)人員,加上沒有管理經(jīng)驗(yàn)的積累,造成建設(shè)管理水平相對較低。

　　2、政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資規(guī)模難以控制。目前的政府投資項(xiàng)目建設(shè)缺乏投資和建設(shè)的各自規(guī)范主體。由于投資和建設(shè)的主體基本上合二為一,相應(yīng)就缺少了投資約束機(jī)制,造成政府對項(xiàng)目建設(shè)過程也缺乏有效的外在管理和制約手段;而政府投資項(xiàng)目特別是公益性項(xiàng)目資金主要來源于政府財(cái)政性資金,資金是無償撥付和使用的。因此,政府投資項(xiàng)目往往會出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃的“三超工程”現(xiàn)象,建設(shè)單位的“投資饑渴癥”難以遏制,使本已十分緊張的政府財(cái)政資金更加“雪上加霜”。

　　3、政府投資項(xiàng)目的投資決策機(jī)制不夠完善。目前我國的政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性受到較大的影響,主要原因是政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制不完善。決策機(jī)制直接影響投資決策的質(zhì)量,而投資項(xiàng)目決策在整個項(xiàng)目周期中至為重要。而目前我區(qū)政府投資項(xiàng)目決策方式與我國現(xiàn)有的投資項(xiàng)目決策方式基本一樣,其主要表現(xiàn)為:個別領(lǐng)導(dǎo)說了算,善于爭取多要點(diǎn),形象工程突破程序加緊干,資金不足普撒胡椒面。這樣的決策往往會造成工程決策拍腦袋、工程上馬拍胸部、工程爛尾拍屁股等現(xiàn)象。

　　三、針對政府投資項(xiàng)目管理的問題提出“代建制”策略

為較大改善和解決上述存在的問題,為了進(jìn)一步提高政府投資效益,規(guī)范和完善政府投資項(xiàng)目從決策、建設(shè)、資金計(jì)劃安排到竣工驗(yàn)收的全過程管理,保證政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量,筆者認(rèn)為可以從多個方面著手,本文僅以“代建制”為切入點(diǎn)重點(diǎn)論述,具體在項(xiàng)目實(shí)施階段可采取如下措施:

　　1、代建項(xiàng)目的確定,即必須采用代建的適用范圍。凡建安工程投資在規(guī)定額度以上且市財(cái)政性資金投入在規(guī)定額度以上、建設(shè)單位沒有自行管理建設(shè)能力的建設(shè)項(xiàng)目,可要求必須當(dāng)實(shí)行代建制。

　　2、代建的形式。可采取兩種代建形式:全過程代建,即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書要求,對工程的可行性研究或初步設(shè)計(jì)及建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行全程管理;階段代建,代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì),對項(xiàng)目建設(shè)管理至竣工驗(yàn)收實(shí)行階段管理。

　　3、實(shí)行代建合同管理。代建單位的產(chǎn)生引入了競爭機(jī)制,除個別特殊項(xiàng)目由政府指定外,均需通過招投標(biāo)方式選擇代建單位。代建單位確定后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)和代建單位簽訂項(xiàng)目委托代建合同。明確代建項(xiàng)目的范圍、形式,雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。同時(shí)建立健全了重大政府投資項(xiàng)目稽察制度。

　　4、獎勵與處罰。應(yīng)采取適當(dāng)激勵機(jī)制來提高代建單位工作積極性,如工程包干有節(jié)余,代建單位可分成,其中市政府投資節(jié)余部分可有適當(dāng)比例由代建單位留成。如決算投資超過包干基數(shù),超過部分由建設(shè)單位和代建單位各承擔(dān)相應(yīng)比例費(fèi)用。但因代建單位原因,造成工期拖延的予以罰款。

　　四、結(jié)束語

　　“代建制”使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進(jìn);政府不用組織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),能夠有效地防止公務(wù)員隊(duì)伍膨脹;通過市場的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府不介入具體的經(jīng)濟(jì)活動,既符合國際慣例,有利于維護(hù)正常的市場運(yùn)行秩序,又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗。因此,實(shí)行項(xiàng)目法人制、推廣項(xiàng)目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢。