為深化政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革，有效解決政府投資項(xiàng)目普遍存在的“三超”（超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算）問(wèn)題，今年以來(lái)，我們先后到北京、武漢、杭州、合肥、深圳等“代建制”推進(jìn)比較成功的一些城市開(kāi)展調(diào)研工作，通過(guò)借鑒各地的做法與經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣州的實(shí)踐，研究提出完善我市代建制管理的對(duì)策。
一、各地代建制管理模式及其特點(diǎn)
代建制一般是指通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化項(xiàng)目建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程管理的建設(shè)管理方式，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位。
（一）各地代建制管理模式
代建制管理模式各地有一定差異，通過(guò)對(duì)廣東省，北京、武漢、杭州、合肥、深圳等省市的代建制管理模式進(jìn)行研究分析，目前代建制管理模式大致有以下三種：一是招標(biāo)模式。由政府有關(guān)部門通過(guò)招標(biāo)擇優(yōu)選擇代建單位，如廣東省、北京和杭州市，其中廣東省政府成立了省代建項(xiàng)目管理局，負(fù)責(zé)代建制項(xiàng)目的組織和協(xié)調(diào)管理工作。
二是統(tǒng)建模式。政府成立專門代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的建設(shè)管理工作，如合肥市。
三是有限選擇模式。由政府有關(guān)部門直接委托項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目代建單位。如武漢、深圳市。
（二）各地代建制管理特點(diǎn)
代建制作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，各地在代建制的實(shí)施過(guò)程中普遍取得了較好成效，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，管理方式各具特點(diǎn)：廣東省2006年2月出臺(tái)《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）》，規(guī)定由省政府批準(zhǔn)成立的廣東省代建項(xiàng)目管理局負(fù)責(zé)省屬非經(jīng)營(yíng)性代建項(xiàng)目的組織和協(xié)調(diào)管理工作。該局通過(guò)組織公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇代建單位，并與之簽訂代建合同，合同簽訂前，代建單位須繳交項(xiàng)目總投資10%的履約保證金。代建費(fèi)用由兩部分構(gòu)成，其一是建設(shè)單位管理費(fèi)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；其二是代建服務(wù)費(fèi)，約為項(xiàng)目總投資的2%.北京市2004年3月實(shí)施《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》以來(lái)，市發(fā)展改革委共批復(fù)代建項(xiàng)目70項(xiàng)，涉及總投資約71億元。市發(fā)展改革委、業(yè)主單位和通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇的代建單位三方簽訂代建合同，合同簽訂前，代建單位須提供項(xiàng)目總投資10—30%的銀行履約保函，代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照建設(shè)單位管理費(fèi)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
武漢市1999年開(kāi)始對(duì)財(cái)政性投資項(xiàng)目實(shí)行交鑰匙工程建設(shè)管理，由市發(fā)展改革委代表市政府選擇代建單位，作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理。2006年11月，印發(fā)實(shí)施《武漢市財(cái)政基本建設(shè)資金項(xiàng)目代建制實(shí)施細(xì)則（試行）》，目前主要通過(guò)直接委托等方式選擇代建單位，由發(fā)展改革委與之簽訂代建合同，同時(shí)代建單位須繳交總投資5—10%的履約保證金，代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照建設(shè)單位管理費(fèi)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
合肥市成立市公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心，是市政府下屬財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位。作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金、建設(shè)工期、工程質(zhì)量等進(jìn)行全過(guò)程管理，建成后移交使用單位。項(xiàng)目實(shí)行代建制，按照《合肥市公益性項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》執(zhí)行。
杭州市 《市政府投資項(xiàng)目代建制管理暫行辦法（討論稿）》正在征求意見(jiàn)中，該辦法規(guī)定代建單位通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇，由行業(yè)主管部門、項(xiàng)目業(yè)主與代建單位簽訂代建合同，履約保證金取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)具體項(xiàng)目情況在招標(biāo)文件中確定。
深圳市 成立市公務(wù)署，為市財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)水運(yùn)、公路代建項(xiàng)目，通過(guò)直接委托方式選擇代建單位，雙方簽訂代建合同。
其他管理方式：由市交通局負(fù)責(zé)市政路、快速路代建項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇代建單位，由市交通局與之簽訂代建合同。
二、我市代建制管理進(jìn)展情況
我委從2003年開(kāi)始，先后對(duì)廣州市第二少年宮、廣州大學(xué)附中和市第二中學(xué)等建設(shè)項(xiàng)目試行代建制，并取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合貫徹國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》有關(guān)加快推行代建制的要求，我委在2004年對(duì)使用市政府財(cái)政投資進(jìn)行建設(shè)的政府投資項(xiàng)目，進(jìn)一步加快推廣實(shí)施代建制，主要有廣州歌劇院、廣州新圖書(shū)館、市婦幼保健中心等一批重大建設(shè)項(xiàng)目。2005年7月，由我委研究制定，經(jīng)市政府同意的《廣州市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）出臺(tái)實(shí)施，開(kāi)始對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目全面推行代建制。目前，我委累計(jì)批復(fù)代建制項(xiàng)目14個(gè)，項(xiàng)目總投資約38億元。
實(shí)踐證明，我市在代建制實(shí)施過(guò)程中普遍取得了良好成效。代建制構(gòu)建起政府投資約束機(jī)制和多方利益制衡機(jī)制，有效地提高了政府投資效益和專業(yè)化管理水平，推進(jìn)了政府機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)。
（一）我市代建制管理的特點(diǎn)
一是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇代建單位，實(shí)現(xiàn)了政府投資建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作市場(chǎng)化，不僅有利于代建市場(chǎng)的培育，使其健康發(fā)展，有效地鏟除了產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的土壤。
二是未設(shè)立任何代建制組織協(xié)調(diào)或管理等中間機(jī)構(gòu)，減少代建制管理的中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高了政府投資項(xiàng)目代建制管理效率。
三是市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門組織項(xiàng)目業(yè)主與代建單位簽訂雙方代建合同，市政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門負(fù)責(zé)代建制的組織實(shí)施和協(xié)調(diào)工作。
四是通過(guò)設(shè)立履約保函，建立了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。
五是實(shí)行節(jié)獎(jiǎng)超罰，進(jìn)一步激勵(lì)代建人加強(qiáng)項(xiàng)目管理、節(jié)約政府資金。
（二）我市代建制管理存在的主要問(wèn)題
我市代建制管理雖然取得了一定的效果，但作為一項(xiàng)新生事物，由于制度建設(shè)還不完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，代建制總體上還處于探索和完善階段，理論上和實(shí)踐中尚有許多問(wèn)題亟待研究解決。
一是代建制試行辦法效力不強(qiáng)，代建人法律地位有待明確。目前我市代建制《試行辦法》是由我委會(huì)同市建委、財(cái)政局和監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，層級(jí)較低，協(xié)調(diào)力差。同時(shí)，《試行辦法》和現(xiàn)行基建法規(guī)中沒(méi)有明確授予代建單位履行職責(zé)的法律地位，使其在辦理各種項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)時(shí)，身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，獨(dú)立開(kāi)展和承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的能力受限制。
二是代建單位資質(zhì)條件沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)定，代建市場(chǎng)還需要培育。目前，代建單位的資格條件和市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)其資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)劃分沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。另外，代建市場(chǎng)尚處于發(fā)展階段，水平高、專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的代建主體比較缺乏，還未形成良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
三是代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)投資總額小的項(xiàng)目影響較大，代建單位缺乏內(nèi)在動(dòng)力。代建制《試行辦法》規(guī)定代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約為項(xiàng)目總投資0.6—2%，對(duì)于總投資10億元以下的項(xiàng)目，代建費(fèi)用偏低。由于建設(shè)單位管理費(fèi)不包含項(xiàng)目開(kāi)工前的前期工作管理費(fèi)，以及代建單位必須支出的工資、稅金和應(yīng)獲得的合理利潤(rùn)等內(nèi)容，與代建單位繳交履約保函、控制投資分擔(dān)的責(zé)任不對(duì)稱，影響了代建單位的積極性，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建，不利于加快培育代建市場(chǎng)。
四是銀行履約保函取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，可操作性難度大�！对囆修k法》規(guī)定，代建單位與項(xiàng)目業(yè)主簽訂《代建合同》前，提供工程總投資3—10%的銀行履約保函。我市代建項(xiàng)目總投資平均約為3億元，代建單位平均最少要提供900萬(wàn)元的銀行履約保函，有資格參與代建的中小企業(yè)以及工程咨詢公司幾乎無(wú)能力參與，即使有資金能力的總承包大企業(yè)，如果代建項(xiàng)目工期長(zhǎng)，同樣會(huì)因保證金壓力而無(wú)法再參與其他代建項(xiàng)目。
五是代建單位與項(xiàng)目業(yè)主的責(zé)權(quán)利問(wèn)題界定不明晰，不利于代建市場(chǎng)的健康發(fā)展。代建單位作為項(xiàng)目建設(shè)期業(yè)主，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理和協(xié)調(diào)工作，業(yè)主單位主要負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目使用功能配置，參與、配合、監(jiān)督代建單位管理項(xiàng)目。實(shí)際上，業(yè)主單位從自身利益出發(fā)，在項(xiàng)目管理過(guò)程中會(huì)多方干預(yù)，如資金撥付、招投標(biāo)以及建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資等，導(dǎo)致代建單位要承擔(dān)項(xiàng)目業(yè)主的責(zé)任，卻難以行使其權(quán)利，無(wú)權(quán)有責(zé)的情況時(shí)有發(fā)生。
三、進(jìn)一步完善代建制管理的對(duì)策措施
代建制是一項(xiàng)帶有探索性的工作，是一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工程建設(shè)管理方式。我們以市場(chǎng)運(yùn)作、專業(yè)管理、合約制衡、責(zé)任分擔(dān)、監(jiān)管到位為原則，針對(duì)當(dāng)前代建制實(shí)踐中存在的問(wèn)題，在借鑒各省市代建制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出完善我市代建制管理的對(duì)策措施，修訂完善《試行辦法》。
（一）努力形成自上而下推動(dòng)的良好氛圍。構(gòu)建高效、廉潔、服務(wù)性的代建管理模式和操作程序與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視密切相關(guān)。政府投資項(xiàng)目代建過(guò)程中涉及部門多，層面廣，《試行辦法》自實(shí)施以來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，得以順利推進(jìn)，但作為一項(xiàng)具有探索性的工作，目前還存在著諸多問(wèn)題，需進(jìn)一步完善。今后要在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，努力形成自上而下推動(dòng)的良好氛圍，大力推進(jìn)代建制工作發(fā)展，不斷提高政府投資效益和項(xiàng)目管理水平。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行代建單位資格條件�！对囆修k法》中代建單位應(yīng)具備的資格條件比較籠統(tǒng)，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和明確該項(xiàng)內(nèi)容。參照武漢市《市財(cái)政基本建設(shè)資金項(xiàng)目代建制實(shí)施細(xì)則（試行）》，今后要對(duì)代建單位應(yīng)具備的資質(zhì)、注冊(cè)資金、工程建設(shè)工作經(jīng)歷、工程管理人員、信用記錄等基本條件提出新的要求；由市發(fā)展改革委召集相關(guān)部門組成資格審查小組對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)審，通過(guò)評(píng)審方可取得代建單位資格；代建單位要接受有關(guān)部門對(duì)其實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，若出現(xiàn)違反有關(guān)規(guī)定的情況，審查小組可取消其代建資格。
（三）培育一批有資質(zhì)的代建主體。目前代建市場(chǎng)處于發(fā)展階段，代建單位良莠不齊，履約誠(chéng)信程度難以把握，存在潛在代建風(fēng)險(xiǎn)。擬通過(guò)公開(kāi)征集、自愿報(bào)名、專家評(píng)審、政府審定的方式，分批次確定有資格承擔(dān)代建工作的企業(yè)名單，第一批考慮在10家左右，建立年審淘汰制，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
（四）明確代建項(xiàng)目建設(shè)工期。代建單位從項(xiàng)目立項(xiàng)后開(kāi)始介入并與項(xiàng)目業(yè)主簽訂《代建合同》，明確建設(shè)工期。事實(shí)上，由于征地拆遷等問(wèn)題涉及協(xié)調(diào)范圍廣、難度大、不確定因素多，往往不能按《合同》規(guī)定的時(shí)間完成，因此，代建單位要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任并不合理。我們認(rèn)為，代建項(xiàng)目建設(shè)工期可分為征地拆遷和建設(shè)管理工期，前者可視情況而定。
（五）適當(dāng)增加代建費(fèi)用。代建費(fèi)用要充分考慮到代建單位實(shí)際承擔(dān)的工作負(fù)荷、責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)等，在保證《試行辦法》代建費(fèi)用的基礎(chǔ)上，參照廣東省《政府投資省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）》，應(yīng)適當(dāng)增加代建單位服務(wù)費(fèi)，總投資2億元以下項(xiàng)目，代建服務(wù)費(fèi)為批準(zhǔn)工程概算總投資的2%；總投資超過(guò)2億元的項(xiàng)目，2億元部分按2%計(jì)算，超出2億元部分按1.5%計(jì)算。代建服務(wù)費(fèi)在項(xiàng)目實(shí)施階段支付50%，項(xiàng)目建成交付使用后支付40%，工程保修期結(jié)束后支付10%。
（六）建立健全有關(guān)管理規(guī)章制度。以市政府名義印發(fā)實(shí)施代建制管理辦法，進(jìn)一步明確代建單位與項(xiàng)目業(yè)主之間的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，特別是明確代建單位在項(xiàng)目建設(shè)期的代業(yè)主權(quán)利，以利于代建單位在保證工程質(zhì)量，滿足項(xiàng)目功能要求的前提下，有效控制項(xiàng)目總投資。
