近日看到一份道路、橋梁工程的監(jiān)理招標(biāo)文件，建設(shè)單位要求監(jiān)理單位提供的監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容赫然寫著:“五控、三管、一協(xié)調(diào)”。

什么是“五控、三管、一協(xié)調(diào)”？該招標(biāo)文件在“監(jiān)理范圍”的標(biāo)題下給出了解釋：“負(fù)責(zé)‘五控、三管、一協(xié)調(diào)’內(nèi)容，建設(shè)單位所發(fā)圖紙中全部?jī)?nèi)容，全部工階段的質(zhì)量、投資、進(jìn)度、安全、環(huán)�？刂�”。又在“監(jiān)理內(nèi)容”的標(biāo)題下做了進(jìn)一步闡述：“參照建設(shè)部《工程建設(shè)管理規(guī)定》監(jiān)理內(nèi)容，對(duì)××工程實(shí)施的全過(guò)程（準(zhǔn)備階段、施工階段、缺陷責(zé)任期）進(jìn)行質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用監(jiān)理及合同管理、安全施工、文明施工、施工環(huán)保的全部工作進(jìn)行監(jiān)理”。

至此，筆者頓開茅塞，同時(shí)又不禁浮想聯(lián)翩。我國(guó)的監(jiān)理事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，走過(guò)了20年的風(fēng)雨歷程。曾幾何時(shí)，監(jiān)理人對(duì)自己工作的要義：“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”也在“與時(shí)俱進(jìn)”，演變成了“五控、三管、一協(xié)調(diào)”。這一演變過(guò)程是怎樣的，演變的背后反映出了怎樣的歷史背景，而演變本身所起的作用究竟是進(jìn)步還是倒退，其影響對(duì)推動(dòng)監(jiān)理行業(yè)發(fā)展是正面的還是負(fù)面的。這一系列的問(wèn)題不能不令人深思。

二十年前，老一輩工程建設(shè)的管理者深諳我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下工程管理體制的弊病，他們吸收外國(guó)，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)工程建設(shè)管理的先進(jìn)理念，將工程監(jiān)理做為一項(xiàng)制度引入了我國(guó)并強(qiáng)制推行。他們將中國(guó)的監(jiān)理工作總結(jié)成一句通俗易懂的經(jīng)典名句：“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”。即對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)實(shí)施控制，進(jìn)行合同管理、信息管理，對(duì)工程建設(shè)過(guò)程中的相關(guān)事項(xiàng)或?qū)�參建各方（主要指建設(shè)單位和承包商）之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。就其實(shí)質(zhì)來(lái)講“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”就是工程監(jiān)理的全部?jī)?nèi)容，其核心是進(jìn)行合同管理。質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、造價(jià)控制乃至信息管理及協(xié)調(diào)工作等監(jiān)理工作的一切內(nèi)容無(wú)不是以合同管理為中心、為依據(jù)的。然而由于我國(guó)的國(guó)情所決定，從監(jiān)理理念引進(jìn)之初，就把“質(zhì)量控制”放在了第一位，而把“合同管理”自覺(jué)不自覺(jué)地?cái)[在了從屬位置。記得當(dāng)年相當(dāng)多的監(jiān)理企業(yè)抱怨，工程進(jìn)度監(jiān)理管不了，工程款支付業(yè)主根本不用監(jiān)理管，足以證明“合同管理”的從屬地位。即使是二十年后的今天，在許多工程監(jiān)理人員的切身體會(huì)中，在參建各方對(duì)監(jiān)理工作的認(rèn)識(shí)上，“合同管理”仍然是一句可有可無(wú)的空話。

歷史走過(guò)了將近十年之后，1997年全國(guó)代表人民大會(huì)頒布了我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的根本大法《中華人民共和國(guó)建筑法》。第一次將監(jiān)理工作用法律的語(yǔ)言給予了精辟總結(jié)。《建筑法》第三十二條規(guī)定：“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督”。應(yīng)該說(shuō)建筑法這一規(guī)定正是對(duì)“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的高度凝煉，是中央政府對(duì)監(jiān)理事業(yè)健康發(fā)展所做出的政策引導(dǎo)和指向。于是“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”一曲唱遍大江南北、長(zhǎng)城內(nèi)外，凡有監(jiān)理之處必將“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”奉為經(jīng)典。全體監(jiān)理人都把“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”作為安身立命之本。就連全國(guó)注冊(cè)監(jiān)理工程師的資格考試也把“三控”設(shè)置為必考科目。但《建筑法》并沒(méi)有忘記 “以建筑工程承包合同”作為監(jiān)理工作的依據(jù)。時(shí)至今日，“合同管理”仍然是全國(guó)注冊(cè)監(jiān)理工程師資格考試的一門必考科目。

“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”這曲監(jiān)理之歌唱到2004年變了調(diào)。2003年11月中央政府以393號(hào)國(guó)務(wù)院令的形式頒布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域安全事故頻發(fā)的狀態(tài)，規(guī)定了工程建設(shè)參建各方對(duì)安全生產(chǎn)的責(zé)任及義務(wù)。首次以行政規(guī)章的形式將監(jiān)理企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)應(yīng)負(fù)的責(zé)任固定下來(lái)。《條例》詳細(xì)且明確地規(guī)定了監(jiān)理人員在施工現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)就安全生產(chǎn)需要做哪些事，怎么做這些事，向哪一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告等等，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)定：“工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”。（《條例》第十四條）

什么是監(jiān)理單位對(duì)安全生產(chǎn)承擔(dān)的“監(jiān)理責(zé)任”呢？權(quán)威人士對(duì)《條例》所做的釋義是：“工程監(jiān)理單位是受建設(shè)單位的委托，作為公正的第三方承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。不僅要對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的和建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范所要求的責(zé)任。也就是說(shuō)，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)方針政策，督促施工單位按照施工安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)組織施工，消除施工中的冒險(xiǎn)性、盲目性和隨意性，落實(shí)各項(xiàng)安全技術(shù)措施，有效杜絕各類不安全隱患，杜絕、控制和減少各類傷亡事故，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)”。“對(duì)工程監(jiān)理單位未能按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真履行安全監(jiān)理職責(zé)，工作不作為而造成安全事故的，《條例》第五十七條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。”

行文至此，我們已經(jīng)深切地體會(huì)到了國(guó)家不僅把消除工程建設(shè)領(lǐng)域安全事故頻發(fā)現(xiàn)象的厚望寄托在監(jiān)理身上，同時(shí)也把安全生產(chǎn)的法律責(zé)任這樣一副不堪承受的重?fù)?dān)放到了監(jiān)理企業(yè)的肩上。且不論實(shí)施《條例》后建設(shè)領(lǐng)域的安全事故到底減少了多少、《條例》實(shí)施的效果有多大，其最明顯的效果只是“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”變成了“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”，增加了一大艱難之“控”：“安全控制”。但是這一改變并沒(méi)有得到普遍認(rèn)同，很多監(jiān)理行業(yè)的精英們認(rèn)為把“三控”改為“四控”是一件嚴(yán)肅的事，必須有充分的依據(jù)，必須有一套完備的“控制”規(guī)范，必須十分慎重。所以這些人堅(jiān)持“三控、三管、一協(xié)調(diào)”，不稱“安全控制”，只稱“安全管理”。在字面的意義上“控制”的工作力度和責(zé)任相對(duì)“管理”要大許多。2009年某監(jiān)理協(xié)會(huì)編輯出版的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理管理實(shí)用手冊(cè)》仍在回避“控制”一詞的道理也正在于此。從《條例》實(shí)施的2002年直到今天，“三控、三管、一協(xié)調(diào)”和“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”恰似一部“二重唱”同時(shí)唱響在祖國(guó)大地。

實(shí)言之，監(jiān)理服務(wù)對(duì)于安全生產(chǎn)無(wú)論是“控制”還是“管理”，都已經(jīng)遠(yuǎn)離了“合同管理”的核心。所謂“合同管理”就是尊重“契約”，而尊重契約恰恰是一個(gè)現(xiàn)代化法治國(guó)家的基礎(chǔ)。監(jiān)理工作的依據(jù)最直接最重要的內(nèi)容就是建設(shè)單位與承包商之間簽訂的施工合同，這是雙方的契約。然而對(duì)安全生產(chǎn)這一內(nèi)容，合同雙方是沒(méi)有約定的。為什么不約定，因?yàn)槲覈?guó)的法律規(guī)定：“安全生產(chǎn)實(shí)行誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則”。（《安全生產(chǎn)法》）還規(guī)定：“建筑施工企業(yè)的法人代表對(duì)本企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)”（《建筑法》）。由于有了這些法律規(guī)定，就沒(méi)有必要在施工合同中再以“契約”的形式來(lái)約定。對(duì)照《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》頒布前三年，2000年11月國(guó)務(wù)院以279號(hào)令頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對(duì)施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理并對(duì)施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”�？梢钥闯觯罕O(jiān)理企業(yè)是根據(jù)施工合同代表建設(shè)單位對(duì)施工單位的施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督控制，并承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任的。但是三年以后在建設(shè)工程的安全生產(chǎn)方面實(shí)施監(jiān)理，不管是叫“控制”還是叫“管理”，監(jiān)理所依據(jù)的并不是施工承包合同，而是行政法規(guī)。監(jiān)理所代表的也不是建設(shè)單位而是代表國(guó)家“執(zhí)法”，這是立法者的疏忽？還是有意為之？抑或另有難言之隱？實(shí)在高深莫測(cè)，筆者不敢妄自揣度。應(yīng)該承認(rèn)《安全條例》把監(jiān)理工作的內(nèi)容拓展到安全生產(chǎn)領(lǐng)域，擴(kuò)大了監(jiān)理工作的廣度和深度，這是歷史的進(jìn)步。同時(shí)也應(yīng)該承認(rèn)《安全條例》只就建設(shè)工程安全生產(chǎn)規(guī)定了監(jiān)理的責(zé)任和義務(wù)，而對(duì)與此有關(guān)的監(jiān)理工作的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容、程度、手段、方法、權(quán)利、責(zé)任等等都缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)威的法律法規(guī)解釋。正因?yàn)椤稐l例》淡化了“合同管理”這個(gè)核心，削弱了建、施雙方達(dá)成的“契約”這個(gè)監(jiān)理工作依據(jù)，其結(jié)果只能是強(qiáng)化監(jiān)理在法律或道義層面的責(zé)任和義務(wù)。于是各個(gè)地方、各個(gè)部門、甚至各個(gè)建設(shè)單位競(jìng)相出臺(tái)了形形色色標(biāo)準(zhǔn)不一、解釋不一、執(zhí)行不一的規(guī)定，而監(jiān)理企業(yè)離開了“合同管理”等于丟掉了靈魂。這正是“三控”還是“四控”亂象的來(lái)源，這種亂象已經(jīng)嚴(yán)重影響了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。

相對(duì)于安全生產(chǎn)，在監(jiān)理工作中由于規(guī)定模糊不清而難于統(tǒng)一，難于規(guī)范做法的例子還有一些，例如旁站監(jiān)理的范圍、平行檢測(cè)或平行檢驗(yàn)的頻率及比例等等。自提出這些概念的那天起爭(zhēng)議就沒(méi)有停止過(guò)，至今也仍然莫衷一是。只不過(guò)爭(zhēng)議的影響比“三控”、“四控”稍遜而已。

由于各地方、各部門乃至各個(gè)建設(shè)單位自認(rèn)有了法律依據(jù)，把“安全”責(zé)任以“控制”或“管理”作為監(jiān)理服務(wù)的內(nèi)容加入“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”這首詠嘆調(diào)以后，似乎嘗到了甜頭。于是在“三控、三管、一協(xié)調(diào)”及“四控、二管、一協(xié)調(diào)”兩曲齊唱不久，又出現(xiàn)了“四控、三管、一協(xié)調(diào)”的插曲。什么是“四控、三管、一協(xié)調(diào)”？筆者翻閱了本市近兩、三年建設(shè)工程監(jiān)理招標(biāo)文件，才知道這些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在“質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、資金控制、安全控制、合同管理、信息和資料管理、協(xié)調(diào)各方關(guān)系”之外（即“四控、兩管”之外）又增加了一項(xiàng)叫“文明施工管理”。“文明施工”包括的內(nèi)容應(yīng)該是施工圍擋、硬化路面、標(biāo)牌、防粉塵、防止運(yùn)輸污泥灑漏、防施工污水亂排亂流等等。這些事項(xiàng)，施工合同中沒(méi)有明文約定，但地方法規(guī)有硬性要求。施工承包單位不達(dá)標(biāo)，自然監(jiān)理單位應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。至于為什么對(duì)“文明施工”是“管理”而非“控制”，大概是因?yàn)?ldquo;文明施工”達(dá)不到法規(guī)要求最多就是評(píng)不上市級(jí)或省級(jí) “文明工地”、卻很少鬧出人命官司、總監(jiān)也不至于為此而負(fù)刑事責(zé)任吧。反觀監(jiān)理行業(yè)，以“服務(wù)”為其生存之道的本質(zhì)似乎并不在乎增加幾“控”、幾“管”。虱多不癢，債多不愁，無(wú)論監(jiān)理招標(biāo)時(shí)要求監(jiān)理幾“控”、幾“管”，各投標(biāo)企業(yè)依舊照投不誤。你要抵制它，就會(huì)沒(méi)飯吃。對(duì)于“四控、三管、一協(xié)調(diào)”這首新曲，無(wú)人深究其義，細(xì)想究又何益？改變不了現(xiàn)狀，徒喚奈何而已。

歷史剛剛走過(guò)中國(guó)建設(shè)監(jiān)理創(chuàng)新發(fā)展20周年，進(jìn)入了2009年，北京慶祝20周年大會(huì)的盛況記憶猶新， “我是監(jiān)理人”的嘹亮歌聲還在耳邊嘹繞，監(jiān)理的工作卻已然由“四控、三管、一協(xié)調(diào)”變成了“五控、三管、一協(xié)調(diào) ”，變化之快、之大、之果斷、之無(wú)畏無(wú)懼令所有監(jiān)理人無(wú)不瞠目結(jié)舌！ “環(huán)�？刂�”，何其冠冕、何其堂皇、何其時(shí)髦、何其綠色油然乎！

試想一下，如果監(jiān)理企業(yè)作出要進(jìn)行“環(huán)�？刂�”的承諾，是否應(yīng)該問(wèn)問(wèn)自己，“環(huán)保控制”的監(jiān)理工作都包括什么內(nèi)容，要達(dá)到一個(gè)什么標(biāo)準(zhǔn)，除了前述“文明施工”的內(nèi)容，是否應(yīng)加進(jìn)“節(jié)能減排”、資源再生、垃圾處理、“防止地球氣候變暖”、遏制厄爾尼諾等項(xiàng)內(nèi)容及目標(biāo)？監(jiān)理企業(yè)是否應(yīng)該添置測(cè)定大氣粉塵含量或污水水質(zhì)的儀器，而操作這些儀器的人是否需要考試、培訓(xùn)、繳費(fèi)、發(fā)上崗證？如果把“文明施工管理”改成“環(huán)�？刂�”，那么“五控三管”的“三管”又該是什么內(nèi)容呢？該不會(huì)是“環(huán)�？刂�”加“文明施工管理”吧？招標(biāo)文件的作者沒(méi)有明示“三管”的具體內(nèi)容。筆者也不便妄加揣測(cè)。

此外，這份招標(biāo)文件所提到的“參照建設(shè)部《工程建設(shè)管理規(guī)定》監(jiān)理內(nèi)容”。這句話也頻繁出現(xiàn)在近年本市工程監(jiān)理招標(biāo)文件上。這究竟是怎么樣的一份文件，能讓建設(shè)單位及其招標(biāo)代理單位每隔一段時(shí)間就給監(jiān)理工作增加上一“控”或一“管”？敢問(wèn)提出“參照建設(shè)部《工程建設(shè)管理規(guī)定》”的這些招標(biāo)文件的作者們，這個(gè)文件的文號(hào)是多少，建設(shè)部于何年何月何日發(fā)布。筆者在互聯(lián)網(wǎng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站數(shù)度搜尋，均無(wú)所獲。這是不是有人在拉大旗作虎皮？須知謬誤流傳，對(duì)監(jiān)理行業(yè)毒害甚大。悲哀之處在于這句話雖然廣泛見(jiàn)諸于本市近兩年眾多的工程監(jiān)理招標(biāo)文件，卻無(wú)人過(guò)問(wèn)、無(wú)人深究、聽之任之。在社會(huì)主義的法治國(guó)家偽造法規(guī)是一件違法之事，以建設(shè)部的法規(guī)之名，行亂加監(jiān)理工作之實(shí)，應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。筆者借此機(jī)會(huì)呼吁各個(gè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)正視這個(gè)問(wèn)題，迅速加以改正。

從“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”演變成“五控、三管、一協(xié)調(diào)”的過(guò)程已經(jīng)基本清楚，可以看出這是一部分人出于利益考量，對(duì)法律、法規(guī)的任意解釋及引申，給監(jiān)理行業(yè)層層加碼，其作用及影響都是負(fù)面的。廣大監(jiān)理工作者、工程建設(shè)各方應(yīng)該加以關(guān)注和討論，大家要自覺(jué)、嚴(yán)格地守法、尊法。（“尊”也，非“遵”也）。期盼在我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域中除了監(jiān)理企業(yè)（當(dāng)然還有我們的協(xié)會(huì)）必須按法律、法規(guī)辦事之外，建設(shè)單位、招標(biāo)代理、施工單位乃至監(jiān)督部門也都尊法、畏法、遵法、守法。那末，工程建設(shè)領(lǐng)域真正實(shí)現(xiàn)法治的那一天必將到來(lái)。