推進(jìn)全過程工程咨詢是深化投融資體制改革和改善營商環(huán)境的需要，是我國建筑業(yè)和工程咨詢行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是提升我國工程咨詢行業(yè)國際競(jìng)爭力、服務(wù)“一帶一路”倡議的需要。
工程咨詢行業(yè)存在的理由在于為客戶創(chuàng)造價(jià)值，全過程工程咨詢發(fā)展的動(dòng)力主要來自客戶及相關(guān)方的新需求，其背景是工程行業(yè)的全生命周期價(jià)值鏈及其升級(jí)。因此，本文從價(jià)值鏈視角， 在對(duì)工程行業(yè)價(jià)值鏈及其演化分析基礎(chǔ)上，對(duì)全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行探討。
價(jià)值鏈的治理與升級(jí)
價(jià)值鏈?zhǔn)敲嫦蚩蛻舻膬r(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)/過程與參與主體構(gòu)成的鏈條�；诜秶牟煌�，價(jià)值鏈分為公司價(jià)值鏈、行業(yè)價(jià)值鏈及全球價(jià)值鏈。行業(yè)價(jià)值鏈和全球價(jià)值鏈有多個(gè)參與主體，不同公司在價(jià)值鏈中獲取的利益和影響力是不同的，根據(jù)公司對(duì)價(jià)值鏈的控制力和參與度可確定它在價(jià)值鏈的角色和地位。
價(jià)值鏈治理是指價(jià)值鏈的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力與利益分配，以及價(jià)值鏈中各主體之間的關(guān)系。關(guān)于價(jià)值鏈的治理模式，學(xué)術(shù)界有很多研究，其中，加里•杰里菲（Gary Gereffi）等提出的價(jià)值鏈治理模式應(yīng)用較廣。他把價(jià)值鏈治理歸納為市場(chǎng)型、模塊型、關(guān)系型、領(lǐng)導(dǎo)型和層級(jí)型5種模式，主體之間協(xié)調(diào)能力和權(quán)力不對(duì)稱性從市場(chǎng)型到層級(jí)型呈現(xiàn)由低到高的趨勢(shì)。
隨著市場(chǎng)競(jìng)爭和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，價(jià)值鏈的治理模式會(huì)發(fā)生變化，企業(yè)可借助價(jià)值鏈提高企業(yè)的競(jìng)爭能力和產(chǎn)品/服務(wù)的附加價(jià)值。英國薩塞克斯大學(xué)創(chuàng)新研究小組的學(xué)者約翰•哈莫菲瑞（John Humphrey）和休伯特•施密茨（Hubert Schmitz）提出了價(jià)值鏈升級(jí)的4種模式：工藝流程升級(jí)、產(chǎn)品升級(jí)、功能升級(jí)和鏈條升級(jí)。
工程行業(yè)全生命周期
價(jià)值鏈及其治理
我國工程行業(yè)價(jià)值鏈經(jīng)歷了從分散向整合的過程。
以前，工程行業(yè)價(jià)值鏈治理長期屬于分散狀態(tài)，基本上可以對(duì)應(yīng)5種模式的市場(chǎng)型—模塊型。
價(jià)值鏈主體分散，價(jià)值鏈治理層級(jí)少，投資機(jī)會(huì)、可研、專項(xiàng)調(diào)查、專題研究、項(xiàng)目與專項(xiàng)評(píng)估等立項(xiàng)過程價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)，招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測(cè)監(jiān)測(cè)、設(shè)備材料供應(yīng)等建設(shè)過程價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)，通常是由不同的市場(chǎng)主體承擔(dān)，委托方直接對(duì)應(yīng)眾多服務(wù)、工程、貨物提供單位，施工、通用設(shè)備材料供應(yīng)等交易主要基于價(jià)格，前期研究、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理等專業(yè)服務(wù)單位選擇主要基于模塊化的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種價(jià)值鏈治理模式被稱為分散型治理。
隨著投融資體制改革和價(jià)值鏈相關(guān)主體能力提升，出現(xiàn)了分階段的業(yè)務(wù)整合。例如，在立項(xiàng)階段，項(xiàng)目單位（或稱項(xiàng)目法人、項(xiàng)目公司）委托開展涵蓋投資機(jī)會(huì)研究、可行性研究、專項(xiàng)調(diào)查、專題研究及投融資策劃等業(yè)務(wù)的投資決策綜合咨詢；在建設(shè)階段，出現(xiàn)了項(xiàng)目代建和不同程度整合勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢等專業(yè)服務(wù)的建設(shè)階段全過程工程咨詢。工程行業(yè)價(jià)值鏈治理逐步由分散型向分段型治理轉(zhuǎn)變。
近年來，隨著PPP模式的興起，出現(xiàn)了涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)維階段的主體——PPP項(xiàng)目公司，以及基于合約的全過程工程咨詢單位、全過程項(xiàng)目管理單位、設(shè)計(jì)—采購—施工（Engineering-Procurement-Construction，EPC） 總承包商、設(shè)計(jì)—施工（Design-Build，DB）總承包商及運(yùn)營商等實(shí)體。工程行業(yè)價(jià)值鏈治理模式進(jìn)一步由分段型向整合型發(fā)展。
工程咨詢價(jià)值鏈現(xiàn)狀
工程咨詢是服務(wù)于工程項(xiàng)目的，因此工程咨詢價(jià)值鏈依賴于工程項(xiàng)目全生命周期價(jià)值鏈。我們把二者進(jìn)行對(duì)比，就能夠比較清楚地看出工程咨詢價(jià)值鏈的現(xiàn)狀（見圖1）。
工程項(xiàng)目全生命周期價(jià)值鏈對(duì)比
一方面，從價(jià)值鏈的覆蓋長度來講，工程咨詢價(jià)值鏈目前還沒有覆蓋工程項(xiàng)目的全生命周期，特別是在運(yùn)維階段的服務(wù)還很有限；另一方面，工程咨詢價(jià)值鏈?zhǔn)且桓摼�，也就是說，即使在目前已經(jīng)覆蓋的工程項(xiàng)目生命周期的部分階段，工程咨詢的服務(wù)也是不充分和不完整的。
簡而言之，與工程項(xiàng)目全生命周期價(jià)值鏈相比，工程咨詢價(jià)值鏈覆蓋長度是不夠的、不完整的，其服務(wù)也是不充分的。這是筆者對(duì)于我國工程咨詢價(jià)值鏈現(xiàn)狀的總體判斷，當(dāng)然不同行業(yè)的具體情況會(huì)有所不同。
目前，工程咨詢價(jià)值鏈覆蓋了立項(xiàng)階段的大部分環(huán)節(jié)，但是還是有服務(wù)不足的地方。例如， 對(duì)整個(gè)立項(xiàng)階段進(jìn)行項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的業(yè)務(wù)還比較少。另外，項(xiàng)目融資、合約法務(wù)方面的業(yè)務(wù)，一般是由投資方或項(xiàng)目單位自行承擔(dān)，或委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所來承擔(dān)，納入工程咨詢項(xiàng)目作為服務(wù)內(nèi)容的情況也比較少。
對(duì)于多數(shù)行業(yè)和大部分工程項(xiàng)目來講，工程咨詢所服務(wù)的主要范圍和帶來的業(yè)務(wù)價(jià)值在建設(shè)階段，但是仍有缺失的環(huán)節(jié)或者服務(wù)不充分的環(huán)節(jié)。例如，建設(shè)階段的全過程建設(shè)管理，包括委托代建、項(xiàng)目管理咨詢或施工管理等，雖然在一些項(xiàng)目中做了嘗試，但總體來講該業(yè)務(wù)開展還不普遍。
另外，在工程建設(shè)從工程實(shí)體完工向生產(chǎn)運(yùn)營轉(zhuǎn)換的階段，調(diào)試試驗(yàn)、試運(yùn)行和驗(yàn)收移交等環(huán)節(jié)，除工業(yè)類項(xiàng)目外，目前工程咨詢的參與度還是非常有限的，通常是作為勘察設(shè)計(jì)的增值服務(wù)。
工程項(xiàng)目的運(yùn)維階段涉及資產(chǎn)管理、生產(chǎn)運(yùn)行、評(píng)估評(píng)價(jià)、維護(hù)保養(yǎng)、大修改造、改擴(kuò)建、廢棄處置等環(huán)節(jié)，工程咨詢目前參與的環(huán)節(jié)有評(píng)估評(píng)價(jià)、改擴(kuò)建設(shè)計(jì)等工作，但是總體來講，這一階段工程咨詢的服務(wù)更加有限，只是提供了一些零散的專項(xiàng)服務(wù)。
從價(jià)值鏈治理角度看，與工程行業(yè)價(jià)值鏈治理現(xiàn)狀相適應(yīng)，工程咨詢目前也處于分散狀態(tài)和階段整合狀態(tài)。
以立項(xiàng)階段為例，工程咨詢業(yè)務(wù)長期處于分散狀態(tài)，較少由一家工程咨詢單位進(jìn)行統(tǒng)籌或承擔(dān)綜合咨詢工作。比如規(guī)劃階段，通常是由政府部門或項(xiàng)目單位分別委托總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和專項(xiàng)調(diào)查研究工作。
再如項(xiàng)目可行性研究，是立項(xiàng)階段的關(guān)鍵性工作，具有立項(xiàng)與實(shí)施承上啟下的作用，綜合性強(qiáng)、涉及的內(nèi)容多，但業(yè)務(wù)分工通常也是很分散的�？裳袌�(bào)告往往是由一個(gè)工程咨詢單位承擔(dān)， 需求調(diào)查與預(yù)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)等專項(xiàng)研究、評(píng)價(jià)，通常都是由不同的專項(xiàng)單位來做，最后是由委托方來進(jìn)行統(tǒng)籌，屬于高度分散的模塊化治理模式。
隨著全過程工程咨詢的推進(jìn)，工程咨詢業(yè)務(wù)正在發(fā)生變化，逐步向整合方向發(fā)展。
例如，在規(guī)劃階段，政府或項(xiàng)目單位委托一家規(guī)劃咨詢單位總牽頭，負(fù)責(zé)規(guī)劃咨詢的統(tǒng)籌，并具體負(fù)責(zé)規(guī)劃成果的編制，相關(guān)的專項(xiàng)調(diào)查、專題研究和評(píng)價(jià)可以由牽頭單位自己完成，也可以委托原來的專項(xiàng)單位承擔(dān)，這樣規(guī)劃咨詢牽頭單位向委托方提供綜合性規(guī)劃咨詢服務(wù)，專項(xiàng)咨詢單位成為規(guī)劃咨詢牽頭單位的聯(lián)合體成員或分包咨詢單位。
對(duì)照價(jià)值鏈治理模式，這就是由分散的模塊型治理模式向關(guān)系型治理模式和領(lǐng)導(dǎo)型治理模式轉(zhuǎn)變。關(guān)系型治理模式意味著一些專項(xiàng)咨詢工作不完全是基于市場(chǎng)化價(jià)格或基于專業(yè)能力最優(yōu)的選擇，而是受到行業(yè)或者是地域的限制，專項(xiàng)咨詢單位通常在本地或本行業(yè)選擇。
領(lǐng)導(dǎo)型治理模式意味著當(dāng)規(guī)劃綜合咨詢成為主要業(yè)務(wù)形態(tài)，牽頭咨詢單位技術(shù)整合與管理統(tǒng)籌能力得以形成，并建立了穩(wěn)固的客戶關(guān)系和良好的市場(chǎng)品牌時(shí)，專項(xiàng)咨詢單位將逐步失去與政府或項(xiàng)目單位直接的合同關(guān)系，只能依附于規(guī)劃綜合咨詢單位，成為聯(lián)合體成員或分包咨詢單位。
當(dāng)然，需要說明的是，并不是立項(xiàng)階段的所有咨詢業(yè)務(wù)都可以由一家工程咨詢單位承擔(dān)，即使存在能力具備的工程咨詢單位，我們還要考慮工程咨詢業(yè)務(wù)之間可能的角色與利益沖突。例如，評(píng)估咨詢一般是另外單獨(dú)委托不同的咨詢單位，以保證其獨(dú)立性。
全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)
隨著國家促進(jìn)建筑業(yè)和全過程工程咨詢發(fā)展的政策相繼出臺(tái)，推動(dòng)工程行業(yè)和工程咨詢價(jià)值鏈治理模式的轉(zhuǎn)換和升級(jí)日益迫切。
從工程項(xiàng)目主要相關(guān)方的視角，筆者構(gòu)建工程項(xiàng)目全生命周期治理結(jié)構(gòu)（見圖2），從而更容易確定全過程工程咨詢單位的角色和地位。
在工程項(xiàng)目全生命周期治理結(jié)構(gòu)中，相關(guān)方有政府、投資人、項(xiàng)目單位、建設(shè)單位、運(yùn)營單位、承包商、服務(wù)商、供應(yīng)商、全過程工程咨詢單位、用戶、社區(qū)與公眾。政府承擔(dān)宏觀管理的角色，對(duì)于政府投資項(xiàng)目則承擔(dān)投資人的角色。
上述治理結(jié)構(gòu)突出了項(xiàng)目單位的角色，這是針對(duì)我國工程行業(yè)長期以來的治理現(xiàn)狀提出的。行業(yè)管理的很多法律法規(guī)、政策、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)的往往是建設(shè)單位和運(yùn)營單位。
《中華人民共和國建筑法》（中華人民共和國主席令第29號(hào)） 和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第714號(hào)）強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程監(jiān)理單位五方責(zé)任主體，缺失了真正對(duì)項(xiàng)目全過程、全面負(fù)責(zé)的法定責(zé)任主體，即項(xiàng)目單位。
有關(guān)部門提出強(qiáng)化投資項(xiàng)目的投資人和項(xiàng)目單位的責(zé)任，就是要落實(shí)“誰投資，誰受益；誰決策，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的理念，這也是國際通行的規(guī)則。
從目前情況看，項(xiàng)目單位的地位沒有得到應(yīng)有的重視，也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。特別是對(duì)多元投資項(xiàng)目或市場(chǎng)化投資項(xiàng)目而言，建設(shè)單位的法定責(zé)任主體仍是項(xiàng)目單位，項(xiàng)目代建或項(xiàng)目管理咨詢單位根據(jù)合同約定承擔(dān)相關(guān)工作，并對(duì)所承擔(dān)的工作負(fù)責(zé)。
在工程項(xiàng)目全生命周期治理結(jié)構(gòu)中，全過程工程咨詢單位的服務(wù)對(duì)象眾多，可以作為政府的工程咨詢顧問；也可以服務(wù)投資人，包括銀行、投資基金、產(chǎn)業(yè)資本，也包括政府投資項(xiàng)目的履行出資人責(zé)任的政府部門，為投資人的投資決策、監(jiān)管、回收提供咨詢服務(wù)。可以說，在強(qiáng)化和回歸項(xiàng)目單位在項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)中的核心地位后，全過程工程咨詢單位才有真正明確的全過程服務(wù)對(duì)象。
當(dāng)然，全過程工程咨詢單位也可以服務(wù)建設(shè)單位和運(yùn)維單位，可以提供專項(xiàng)服務(wù)，也可以提供集成服務(wù)。值得注意的是，建設(shè)全過程的工程咨詢單位，在運(yùn)維階段可能很難提供高度的集成服務(wù)，但可以提供專項(xiàng)的全過程服務(wù)，如運(yùn)維階段的服務(wù)評(píng)價(jià)或安全評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)等。另外，全過程工程咨詢單位也可以服務(wù)承包商和供應(yīng)商，通常是在DB或EPC模式下。
如果把立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)維三個(gè)階段的工程咨詢整合在一起，就構(gòu)成了全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)（見圖3）。
但涵蓋項(xiàng)目全生命周期的全過程工程咨詢?nèi)繕I(yè)務(wù)的咨詢項(xiàng)目幾乎沒有，之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除了考慮業(yè)務(wù)之間可能存在的利益沖突外， 主要原因是工程咨詢具有很大的不確定性，具體表現(xiàn)為如下三點(diǎn)。
一是工程項(xiàng)目自身具有不確定性，很有可能在推進(jìn)過程中會(huì)發(fā)生終止或重大變更的情況，因此項(xiàng)目單位把全過程工程咨詢業(yè)務(wù)一次性委托給一家工程咨詢單位的可能性不大。
二是從操作層面來講，從一開始就簽一個(gè)全過程工程咨詢或項(xiàng)目管理的合同，服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容是無法清晰定義的，合同的價(jià)格也無法準(zhǔn)確、合理地測(cè)算�？赡艿牟僮魇欠蛛A段委托，最終形成服務(wù)項(xiàng)目全過程的工程咨詢業(yè)務(wù)鏈。
三是財(cái)務(wù)、法律等專項(xiàng)咨詢與全過程工程咨詢有可能分階段進(jìn)一步整合，如PPP項(xiàng)目立項(xiàng)階段由一家咨詢單位總牽頭，形成工程咨詢單位、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所組成的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，為投資方或項(xiàng)目單位提供一站式咨詢服務(wù)。
需要注意的是，《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào))提出，工程咨詢業(yè)務(wù)主要在兩個(gè)階段進(jìn)行整合，形成全過程工程咨詢的兩種主要業(yè)務(wù)模式。
立項(xiàng)階段的投資決策綜合咨詢，就是針對(duì)立項(xiàng)階段涉及的除評(píng)估咨詢以外的工程咨詢服務(wù)， 由一家咨詢單位總承包或牽頭，對(duì)立項(xiàng)階段的工程咨詢進(jìn)行統(tǒng)籌。
建設(shè)階段可能會(huì)出現(xiàn)不同的全過程工程咨詢模式或業(yè)務(wù)組合。一種是建設(shè)全過程工程咨詢或委托建設(shè)管理，這里所說的建設(shè)全過程工程咨詢包括建設(shè)項(xiàng)目管理和勘察設(shè)計(jì)等專業(yè)技術(shù)與專項(xiàng)工作。
建設(shè)項(xiàng)目管理（代建）是由項(xiàng)目單位或建設(shè)單位通過合同委托工程咨詢單位承擔(dān)建設(shè)階段的項(xiàng)目管理，項(xiàng)目管理單位或代建單位并不是法定的建設(shè)單位，而是基于合同承擔(dān)約定的服務(wù)內(nèi)容和相應(yīng)的責(zé)任，通常是通過招標(biāo)方式來選擇具有建設(shè)項(xiàng)目管理能力的專業(yè)單位。
另外一種全過程工程咨詢業(yè)務(wù)組合是勘察設(shè)計(jì)總承包，即把建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)全部委托給一家工程咨詢單位或由多家工程咨詢單位組成的聯(lián)合體，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，目前的施工監(jiān)理業(yè)務(wù)也可以納入，形成勘察設(shè)計(jì)和施工監(jiān)理的業(yè)務(wù)組合。
例如，一條鐵路或公路可以分成多個(gè)標(biāo)段，勘察設(shè)計(jì)和施工監(jiān)理由一家工程咨詢單位來總承包，負(fù)責(zé)勘察設(shè)計(jì)和施工監(jiān)理的總承包管理和總體技術(shù)統(tǒng)籌，各標(biāo)段具體的勘察設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理可由總承包單位自行承擔(dān)或分包給多家勘察單位和監(jiān)理單位。
另外，隨著建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施模式的轉(zhuǎn)變，土建工程采用DB模式的項(xiàng)目逐漸增多，即由總承包單位負(fù)責(zé)或委托施工圖設(shè)計(jì)，總承包管理既涉及設(shè)計(jì)管理，也涉及施工管理。機(jī)電工程采用EPC模式在國際上比較普遍，國內(nèi)也從工業(yè)項(xiàng)目向市政、公路、環(huán)保等項(xiàng)目拓展。建設(shè)單位或總承包單位委托的DB和EPC也是工程咨詢服務(wù)新的組合形式。
在運(yùn)維階段，工程咨詢目前需要擴(kuò)大業(yè)務(wù)覆蓋面，包括設(shè)施設(shè)備監(jiān)護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、安全評(píng)價(jià)、產(chǎn)品與服務(wù)評(píng)價(jià)、大修、改擴(kuò)建設(shè)計(jì)等，國際上也有工程咨詢單位從事資產(chǎn)管理等運(yùn)維業(yè)務(wù)。
結(jié)語
我國工程行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從分散向整合的過程，價(jià)值鏈治理模式逐步由分散型向分段型、整合型治理轉(zhuǎn)變。
作為服務(wù)工程立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)維全生命周期的新理念、新能力和新業(yè)務(wù)，全過程工程咨詢需要建立與之相適應(yīng)的治理體系，培育良好的行業(yè)生態(tài)環(huán)境，這樣才能獲得長期、健康發(fā)展。
全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)依賴以項(xiàng)目單位為核心的工程項(xiàng)目全生命周期治理結(jié)構(gòu)。伴隨工程項(xiàng)目全生命周期治理結(jié)構(gòu)的演變，工程行業(yè)產(chǎn)生對(duì)全過程工程咨詢服務(wù)模式、組合和內(nèi)容的新需求。分析工程行業(yè)和工程咨詢價(jià)值鏈及其治理模式的轉(zhuǎn)換和升級(jí)，有助于認(rèn)清全過程工程咨詢發(fā)展的背景、路徑和方向。
