我國自2003年《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2003）頒布后，采用工程量清單計價模式編制招標(biāo)文件，并根據(jù)設(shè)計施工圖、參照地方定額（代表當(dāng)?shù)氐纳鐣�平均成本）及材料信息價格計算出相應(yīng)工程預(yù)算，并經(jīng)評審單位（此環(huán)節(jié)有時也會取消）評審后得出最高投標(biāo)限價（招標(biāo)控制價、攔標(biāo)價）。最高投標(biāo)限價及工程量清單均會隨招標(biāo)文件發(fā)給各投標(biāo)人，形成共同的投標(biāo)基礎(chǔ)，投標(biāo)人在此基礎(chǔ)上，在低于最高投標(biāo)限價以下形成競爭，而投標(biāo)人為了在激烈的市場競爭中獲利，必定會采取各種投標(biāo)策略盡量降低風(fēng)險，而不平衡報價成為了最常用的方法。

投標(biāo)方通過不平衡報價獲得了一定的經(jīng)濟(jì)利益，但招標(biāo)方卻因未及時采取控制措施造成了大量“低價中標(biāo)，高價結(jié)算”現(xiàn)象，增大了項目建設(shè)的風(fēng)險，造成招標(biāo)方的經(jīng)濟(jì)利益損失。因此本文在大量實際經(jīng)驗中總結(jié)了建設(shè)工程招投標(biāo)過程中不平衡報價的產(chǎn)生原因并據(jù)此提出相應(yīng)控制措施。

1   不平衡報價概述

1.1 不平衡報價的概念

相對通常的平衡報價(正常報價)而言，不平衡報價是在工程項目的最高投標(biāo)限價確定后，根據(jù)招標(biāo)文件的付款條件，調(diào)整投標(biāo)文件中分部分項工程子目、措施項目子目、其他項目子目等的報價，在不抬高總價以免影響中標(biāo)(商務(wù)得分)的前提下，實施項目時能夠盡早、更多地結(jié)算工程款，并能夠贏得更多利潤的一種投標(biāo)報價方法。在實際表現(xiàn)形式上，以分部分項工程子目（占工程造價比重較大）的不平衡報價為主流方式。不平衡報價是清單計價模式改革的衍生品，是投標(biāo)人的投標(biāo)技巧，不是違法、違規(guī)行為。

1.2  不平衡報價的產(chǎn)生背景

《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）3.1.1明確提出“使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計價”；5.1.1明確規(guī)定“國有資金投資的建設(shè)工程招標(biāo)，招標(biāo)人必須編制招標(biāo)控制價”，以此對不平衡報價的實施進(jìn)行控制預(yù)防；《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》（建設(shè)部令16號）第六條規(guī)定“全部使用國有資金投資或者以國有資金投資為主的建筑工程（以下簡稱國有資金投資的建筑工程），應(yīng)當(dāng)采用工程量清單計價；非國有資金投資的建筑工程，鼓勵采用工程量清單計價。從上述法律、法規(guī)的頒布執(zhí)行以及規(guī)范的配套出臺，為工程量清單計價模式進(jìn)入招標(biāo)文件創(chuàng)造了條件。

目前，國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資很大程度上仍以國有投資為主導(dǎo)，這就導(dǎo)致了以工程量清單計價模式為主的招標(biāo)方式成為目前的主流招標(biāo)方式。在工程量清單計價模式投標(biāo)人既要維持投標(biāo)報價的競爭力，又想獲得超額利潤，便必定會采取包括不平衡報價在內(nèi)的投標(biāo)策略以盡可能地降低風(fēng)險。

筆者在從事招投標(biāo)工作近20年的過程中，經(jīng)常會遇到招標(biāo)人對不平衡報價單位要進(jìn)行處罰、責(zé)令改正甚至直接修正投標(biāo)單價等情況。根據(jù)FIDIC合同條件，投標(biāo)人不平衡報價作為一種投標(biāo)技巧，并未違法合同規(guī)定，但招標(biāo)人可以對此實施預(yù)防性控制措施。

2    不平衡報價的產(chǎn)生原因

2.1  預(yù)計施工工程量與招標(biāo)工程量將有大的調(diào)整

有經(jīng)驗的投標(biāo)人在拿到招標(biāo)文件、招標(biāo)時的設(shè)計施工圖后，預(yù)計在未來的施工過程中某些分部分項工程量將會大幅增加，而某些分部分項工程量將會大幅減少，對于未來將大幅增加工程量的分部分項工程量清單報價盡可能提高報價，對于未來將大幅減少工程量的分部分項工程量清單報價盡可能的降低報價，只要總投標(biāo)報價不超過最高投標(biāo)限價，最終形成固定單價合同后，投標(biāo)人就可獲得超額利潤。

若招標(biāo)人提供的分部分項工程量清單較為粗略也給不平衡報價可乘之機(jī)，例如《市政工程工程量計算規(guī)范》中土石方工程，土方分類分為一二類土、三類土、四類土;石方分類分為極軟巖、軟質(zhì)巖、硬質(zhì)巖。在項目招標(biāo)階段，尤其對于市政項目相當(dāng)一部分都是預(yù)估土方類別和石方類別，就算是按樁號完成地勘工作后，土方及石方的分類都是較粗略的。而按照《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》要求，在分部分項工程量清單的項目特征描述中要描述土、石質(zhì)類別。常規(guī)做法就是將招標(biāo)時設(shè)計施工圖的預(yù)估或粗略分類直接進(jìn)入各分部分項工程量清單子目，這種看似標(biāo)準(zhǔn)化的處理立馬就會埋下不平衡報價的隱患。首先，在工程實施過程中，土、石質(zhì)的認(rèn)定基本是靠現(xiàn)場簽證完成，對于三、四類土，軟質(zhì)巖、硬質(zhì)巖等的現(xiàn)場認(rèn)定就算是專業(yè)的地勘工程師都會有認(rèn)定偏差，更何況是長期待在施工現(xiàn)場負(fù)責(zé)簽證的建設(shè)單位及監(jiān)理單位技術(shù)人員。其次，由于原設(shè)計施工圖的預(yù)估或粗略問題，亦會造成土、石質(zhì)類別的變化。基于上述土、石質(zhì)類別的不確定性及工程量清單的清晰分類，投標(biāo)人完全可以在投標(biāo)時將某一種土、石質(zhì)（在施工過程中進(jìn)行引導(dǎo)性簽證）相應(yīng)的單價提高，其余土、石質(zhì)單價降低來完成不平衡報價獲取利潤。

2.2  工程量偏差出現(xiàn)后將對單價進(jìn)行調(diào)整

根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500－2013）9.6.2“對于任一招標(biāo)工程量清單項目，當(dāng)因本節(jié)規(guī)定的工程量偏差和第9.3節(jié)規(guī)定的工程變更等原因?qū)е鹿こ塘科�差超過15％時，可進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)工程量增加15％以上時，增加部分的工程量的綜合單價應(yīng)予調(diào)低；當(dāng)工程量減少15％以上時，減少后剩余部分的工程量的綜合單價應(yīng)予調(diào)高”。規(guī)范的此條規(guī)定就提供了不平衡報價的調(diào)整依據(jù)。同時，在建設(shè)工程格式合同文本專用合同條款15.4.4也規(guī)定了“因非承包人原因引起已標(biāo)價工程量清單中列明的工程量偏差超過15％時，可進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)工程量增加15％以上時，增加部分的工程量的綜合單價應(yīng)予調(diào)低；當(dāng)工程量減少15％以上時，減少后剩余部分的工程量的綜合單價應(yīng)予調(diào)高”。綜上分析，產(chǎn)生不平衡報價的本質(zhì)原因即施工階段對比招標(biāo)階段工程量的變化。若一個工程項目從招投標(biāo)到施工完成，沒有設(shè)計變更，沒有工程量的變化，那也就遑論不平衡報價了。當(dāng)然，施工順序的先后對應(yīng)工程量及進(jìn)度撥付亦會造成不平衡報價，但在筆者多年的實際工作中認(rèn)為此類情況并不突出，故在此不做具體分析。

3   不平衡報價的控制措施

近十幾年來，隨著工程量清單招標(biāo)方式的全面推行，實踐中針對投標(biāo)人不平衡報價的常見控制措施主要有兩個:

（1）直接對工程量清單報價進(jìn)行修正

通常是在招標(biāo)文件中載明一段文字，意思是招標(biāo)人保留對投標(biāo)人不平衡報價調(diào)整的權(quán)利，履行該項權(quán)利的時間可能在評標(biāo)時、也可能在投標(biāo)人中標(biāo)后到簽訂合同之間（這種方式比較多見，因為招標(biāo)人認(rèn)為合同還未簽訂，可以進(jìn)行磋商修改）、還有可能在工程項目結(jié)算前的任何一個時間點。即只要在有需要的時候，就可以將投標(biāo)人報價中價格高的任何子目進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方式一般是按照當(dāng)?shù)囟�額可能再考慮一個下浮率后執(zhí)行，調(diào)整理由是控制不平衡報價、節(jié)約國家投資。這種處理方式較為粗暴危險，無視相關(guān)法律、法規(guī)，必須予以制止。

（2）提高最高投標(biāo)限價的覆蓋面

近幾年在各地興起了“清標(biāo)”行為。所謂清標(biāo)，就是在招標(biāo)文件中將最高投標(biāo)限價除了總價控制而外，還覆蓋到大部分甚至全部子目。控制的依據(jù)一般就是招標(biāo)人委托編制（或經(jīng)評審）的最高投標(biāo)限價及相應(yīng)子目價格。“清標(biāo)”看似高大上，工作量也相對繁重，造價控制也是規(guī)規(guī)矩矩，似乎是控制不平衡報價的利器。但該方式缺陷依然明顯——手動清標(biāo)，費時費力，錯誤率較高，容易引發(fā)新的矛盾和糾紛；電子清標(biāo)，由于投標(biāo)人的計價軟件與清標(biāo)系統(tǒng)的兼容問題，也會導(dǎo)致沖突和錯誤，造成錯誤和糾紛。故在實際工作中，采用清標(biāo)方式進(jìn)行的投標(biāo)文件評審，廢標(biāo)率較高。另外，在造價子目較多的一些工程項目，投標(biāo)人在進(jìn)行投標(biāo)報價時，稍有疏忽就會造成廢標(biāo)或扣分，這也會導(dǎo)致許多相對優(yōu)秀的投標(biāo)人失去中標(biāo)機(jī)會。

綜上，提高最高投標(biāo)限價的覆蓋面，依然是存在缺陷的不平衡報價控制方式。以上兩種方式均存在缺陷，下面根據(jù)多年工作經(jīng)驗提出相應(yīng)合理的控制措施。

3.1  規(guī)避一些易產(chǎn)生不可控的不平衡報價情況

工程項目建設(shè)因其特殊性，在項目的實施過程中必然出現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)整變化，而正常的調(diào)整變化是不可避免的，一般來說由此造成的不平衡報價也是可控的，但如下幾種情況應(yīng)該注意以免造成不可控的不平衡造價。

（1）三邊工程

在前期資料不全、勘察工作、設(shè)計工作未做的情況下，項目法人匆忙安排設(shè)計院完成設(shè)計圖，形成所謂模擬清單，完成招投標(biāo)程序，確定中標(biāo)人后進(jìn)行三邊工程的推進(jìn)。由于前期的設(shè)計施工圖、工程量清單對工程項目本身缺乏指導(dǎo)意義，所有的前期工作都變成了走程序，工程量清單的缺、漏、錯項也會較多，對項目造價的控制也處于失控狀態(tài)，若遇到有經(jīng)驗的承包商，不平衡報價將會比比皆是。

（2）先施工后補(bǔ)招投標(biāo)手續(xù)

多見于各地政府平臺公司，在項目完成時間不夠的情況下（或其他原因），為了搶時間（或其他原因），先行安排施工單位進(jìn)場施工，后再補(bǔ)辦招投標(biāo)手續(xù)。在該情況中，甚至?xí)�出現(xiàn)工程項已經(jīng)完工、招投標(biāo)工作仍未完成的情形。對于承包人來說，該情況是完美的不平衡報價條件，因為在施工過程中，承包人已完全清楚工程項目的具體情況，在相應(yīng)投標(biāo)工作中基本能輕易地完成不平衡報價工作。

（3）工程量清單編制缺陷

這里的缺陷主要是工程量計算錯誤、分類錯誤、漏項、項目特征描述不準(zhǔn)確存在歧義、專業(yè)劃分不明確等問題。招標(biāo)時提供的工程量清單若存在缺陷，將會直接導(dǎo)致不平衡報價，并且缺陷的量級越大，對不平衡報價的價款影響越大。

（4）設(shè)計施工圖缺陷

若在工程項目的前期階段，設(shè)計工作不夠深入，招標(biāo)時提供的設(shè)計施工圖不完善、不合理或與施工現(xiàn)場不匹配、有矛盾，就會造成在施工過程中出現(xiàn)大量的設(shè)計變更，這些預(yù)計會出現(xiàn)的設(shè)計變更將會為投標(biāo)人的不平衡報價提供可乘之機(jī)。

（5）工程量清單應(yīng)用問題

《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500－2013）以及相應(yīng)不同種類的工程量計價規(guī)范總體特點是全面而細(xì)致，要求工程技術(shù)人員在使用規(guī)范時一定要結(jié)合具體工程項目的特點，靈活應(yīng)用、善于總結(jié)。只有這樣，才能將規(guī)范用活、用好。若不加思索的進(jìn)行機(jī)械套用，就像上文分析的例子一樣，看似全面，非但無法起到工程造價控制的作用，甚至還會為投標(biāo)人創(chuàng)造不平衡報價的機(jī)會。

3.2  對相關(guān)規(guī)范進(jìn)行適度調(diào)整

將建設(shè)工程格式合同文本專用合同條款15.4.3～15.4.5（為確保模板的延續(xù)性，故增加15.4.3、15.4.5）作模板調(diào)整如下：

（1）15.4.3已標(biāo)價工程量清單無適用或類似變更工程項目的，按以下原則確定：

①定額套用的優(yōu)先順序為XX版《某省建筑與裝飾工程計價定額》、《某省市政工程計價定額》、《某省通用安裝工程計價定額》、《某省園林綠化工程計價定額》、《某省仿古建筑工程計價定額》，并考慮某省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳相應(yīng)配套調(diào)整文件（如有），進(jìn)行計價取費。若上述定額缺項，可參照相應(yīng)行業(yè)定額進(jìn)行計價和取費（注：不同類別的工程按照相應(yīng)定額順序調(diào)整）。

②定額中允許調(diào)整的材料價格按照某省建設(shè)工程造價管理總站頒布的施工同期《某省建設(shè)工程造價信息》執(zhí)行。對于《某省建設(shè)工程造價信息》中未包括的材料，其價款須經(jīng)發(fā)包人、監(jiān)理人批準(zhǔn)，按批準(zhǔn)后確定的價款計價。

③按上述計價原則計算出的工程價款，還應(yīng)按浮動率（浮動率=中標(biāo)價/攔標(biāo)價×100%）下浮后執(zhí)行。但若經(jīng)市場詢價等形式最終定價的定額中允許調(diào)整的材料，不再按下浮率下浮。

（2）15.4.4因非承包人原因引起標(biāo)價工程量清單中列明的工程量偏差超過15%時，按下述原則進(jìn)行調(diào)整：

①變更工程量增加時，變更工程量增加超過15%時，按以下情況考慮：

a.原投標(biāo)綜合單價（包括采用類似單價情況的）高于XX版《某省工程計價定額》(包括市政、建筑工程、安裝、園林綠化、仿古建筑)相應(yīng)價格的，原招標(biāo)分部分項工程量清單工程數(shù)量115%部分按原投標(biāo)單價執(zhí)行。超過115%部分的分部分項工程量綜合單價按15.4.3條款執(zhí)行。

b.原投標(biāo)綜合單價（包括采用類似單價情況的）低于XX版《某省工程計價定額》(包括市政、建筑工程、安裝、園林綠化、仿古建筑)相應(yīng)價格的，按原投標(biāo)單價執(zhí)行。（此處可根據(jù)具體情況進(jìn)行靈活調(diào)整）

②變更工程量減少時，按原投標(biāo)綜合單價執(zhí)行，不予調(diào)整。（此處未采用專用條款原則，可根據(jù)具體情況自行調(diào)整）

（3）工程量清單漏項或變更引起措施項目發(fā)生變化時，承包人提出調(diào)整措施項目的，應(yīng)事先將擬實施的方案提交監(jiān)理人確認(rèn)，并詳細(xì)說明與原方案措施項目相比的變化情況，按下列規(guī)定調(diào)整措施項目費：

①按總價或系數(shù)計算的措施項目費（含安全文明施工費），按實際發(fā)生的措施項目調(diào)整；具體方法如下：

a.執(zhí)行原投標(biāo)綜合單價或類似單價原則確定變更單價的，變更后總價措施費按下式計算：

變更后總價措施費 =投標(biāo)總價中總價措施費之和×變更后分部分項工程費合計/投標(biāo)總價中分部分項工程費合計。

b.采用定額重新組價確定變更單價的，變更部分總價措施費按XX版《某省工程計價定額》費用計算規(guī)則計算并按浮動率（浮動率=中標(biāo)價/攔標(biāo)價×100%）下浮后執(zhí)行。

②采用單價計算的措施項目費，按照實際變化發(fā)生的措施項目，依據(jù)XX版《某省工程計價定額》(包括市政、建筑工程、安裝、園林綠化、仿古建筑)費用計算規(guī)則計算并按浮動率（浮動率=中標(biāo)價/攔標(biāo)價×100%）下浮后執(zhí)行。 

上述調(diào)整，均以原投標(biāo)報價的相應(yīng)措施項目費為基準(zhǔn)，增加部分按上述計價原則相應(yīng)調(diào)增，減少部分按上述計價原則相應(yīng)調(diào)減。

按照上述模板的調(diào)整，基本能解決投標(biāo)人不平衡報價的問題。同時，該調(diào)整理論依據(jù)來源于《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500－2013）與《建設(shè)工程格式合同文本》相關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)的依據(jù)充分，又未違背潛在投標(biāo)人的合理競爭原則，是對投標(biāo)人不平衡報價控制相對合理的方式。