“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃新思路
關(guān)鍵詞：區(qū)域，土地開發(fā)權(quán)，實現(xiàn)與分配，區(qū)域規(guī)劃，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃
引言
現(xiàn)行的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“重空間輕政策”，注重區(qū)域空間的布局和規(guī)模等內(nèi)容，但保障實施的政策手段不足；而主體功能區(qū)“重政策輕空間”，雖然提出了區(qū)域發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償?shù)乃悸罚欣诖龠M區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕，但以行政單元而不是開發(fā)單元來劃分空間分區(qū)，發(fā)展權(quán)的分配沒能與具體的土地開發(fā)安排相對應，將很難落到實處。未來的區(qū)域規(guī)劃，應綜合二者的優(yōu)點，成為“空間和政策”并重的規(guī)劃，其本質(zhì)是在區(qū)域中分配土地開發(fā)權(quán)，核心任務是劃定政策分區(qū)和制定補償性政策。
1.“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃新特征
1.1在區(qū)域中實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權(quán)的公共政策
所謂的土地開發(fā)權(quán)，就是指在土地上進行開發(fā)的權(quán)利，是與土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相對應的并從中分離出來的具有經(jīng)濟屬性的權(quán)利。和其它權(quán)利一樣，所有的土地都享有土地開發(fā)權(quán)，但是不同的地區(qū)被賦予的土地開發(fā)權(quán)是不一樣的。在城市建設中，土地開發(fā)權(quán)的獲得和轉(zhuǎn)變意味著轉(zhuǎn)變原有土地的性質(zhì)和開發(fā)強度，使土地的經(jīng)濟價值發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。
區(qū)域規(guī)劃的核心內(nèi)容是城鎮(zhèn)化問題，城鎮(zhèn)化地區(qū)是人口和社會經(jīng)濟聚集發(fā)展的地區(qū)，也是土地性質(zhì)和開發(fā)強度轉(zhuǎn)變大的地區(qū)；非城鎮(zhèn)化地區(qū)是限制發(fā)展和保護的地區(qū)，也是土地性質(zhì)和開發(fā)強度的改變程度很小或不變的地區(qū)。因此，區(qū)域規(guī)劃就是進行土地開發(fā)權(quán)的區(qū)域空間布局，類似英國的結(jié)構(gòu)性規(guī)劃為地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略框架，解決發(fā)展和保護之間的平衡。
1.2通過識別與劃定政策分區(qū)實現(xiàn)開發(fā)權(quán)
區(qū)域規(guī)劃根據(jù)用地的發(fā)展屬性確定空間單元，然后針對空間單元匹配有針對性的戰(zhàn)略性政策，進而識別出政策分區(qū)而實現(xiàn)開發(fā)權(quán)。與根據(jù)行政屬性確定的空間單元相比較而言，根據(jù)發(fā)展屬性確定的空間單元，是直接作用于個人的，或者是作用于享有同樣開發(fā)權(quán)的一群人，而不是作用于行政區(qū)，這樣，匹配的空間政策也能夠直接補償?shù)絺�人，做到以人為本。這些類型的地區(qū)包括提升發(fā)展區(qū)、扶持發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、禁止發(fā)展區(qū)等四類政策地區(qū)。提升發(fā)展區(qū)指發(fā)展基礎較好、需要在規(guī)劃期內(nèi)提升其區(qū)域地位的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)；扶持發(fā)展區(qū)指經(jīng)濟發(fā)展相對落后、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑿枰谝?guī)劃期內(nèi)重點扶持發(fā)展的地區(qū)；限制發(fā)展地區(qū)指近期內(nèi)不進行開發(fā)建設的非建設用地，但可進行道路與基礎設施建設的地區(qū)；禁止發(fā)展地區(qū)是具有重要生態(tài)保護價值的非建設用地，不允許任何開發(fā)活動。
1.3通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和補償?shù)恼叻峙溟_發(fā)權(quán)
在劃定不同類型地區(qū)并賦予開發(fā)權(quán)后，部分地區(qū)的開發(fā)活動受到限制，開發(fā)收益受損，那么規(guī)劃要制定補償政策彌補開發(fā)受限地區(qū)損失的開發(fā)收益，達到分配開發(fā)權(quán)的效果。這些補償?shù)恼哂兄苯拥默F(xiàn)金方式如財政轉(zhuǎn)移支付和土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓，如財政轉(zhuǎn)移支付就是將不受開發(fā)限制地區(qū)的財政收入直接轉(zhuǎn)移到開發(fā)受到限制的地區(qū)，土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓是公平買賣的一種方式；也有間接的功能補償方式，如通過提高生態(tài)公益林補償?shù)臉藴侍岣唛_發(fā)受限地區(qū)發(fā)展農(nóng)、林業(yè)的積極性；或通過服務設施和市政設施補償開發(fā)受限地區(qū)。
1.4通過輸出為其它專項政策實現(xiàn)政策輸入輸出的全過程
區(qū)域規(guī)劃從輸入的政策中來，到輸出的政策而去。它是協(xié)調(diào)了多項政策和規(guī)劃的綜合體，其所確立的政策具有基本性和整體性，包括其所確立的區(qū)域發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略、功能布局、政策分區(qū)以及補償政策等，都是區(qū)域未來發(fā)展的指引，應該在區(qū)域規(guī)劃的編制中，以指引的形式，引導規(guī)劃進行相關(guān)政策轉(zhuǎn)化，指導其它部門根據(jù)規(guī)劃的成果制定各部門、機構(gòu)的政策。
表1區(qū)域規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的比較
2.編制“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃的意義
2.1有利于提高區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)性
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃都是“單一部門規(guī)劃”，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃偏重空間規(guī)劃、主體功能區(qū)偏重社會經(jīng)濟規(guī)劃，而“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃是協(xié)調(diào)空間部門規(guī)劃與社會經(jīng)濟部門規(guī)劃的綜合性規(guī)劃，它以確定土地開發(fā)權(quán)的區(qū)域空間格局為主線，通過協(xié)調(diào)發(fā)改、國土、交通、環(huán)保、旅游等部門規(guī)劃，使各類規(guī)劃政策在空間上形成合力，實現(xiàn)“1＋1>2”的協(xié)同效應。如日本的國土規(guī)劃就是統(tǒng)籌其它所有部門規(guī)劃的區(qū)域規(guī)劃，真正實現(xiàn)了“一級政府、一個綜合性規(guī)劃”，解決了規(guī)劃沖突、政出多門的問題，每一級政府通過一個綜合性的國土規(guī)劃統(tǒng)籌其它專項規(guī)劃，實現(xiàn)了很好的效果。
2.2有利于提高區(qū)域規(guī)劃的政策屬性
我國的規(guī)劃制度正在從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“注重公共政策”轉(zhuǎn)型。區(qū)域規(guī)劃體現(xiàn)了強烈的政策屬性特征，它是一個統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各專業(yè)部門空間建設和空間發(fā)展的政策平臺，其制定過程就是從政策輸入到政策輸出的過程，規(guī)劃從輸入國家的法律法規(guī)以及國家、省、地方的政策框架開始，一部分輸出為空間發(fā)展策略、空間結(jié)構(gòu)、政策分區(qū)、設施布局等空間安排，另一部分輸出為補償政策以及其它專項政策等政策安排。如同美國的土地利用規(guī)劃，就是將規(guī)劃的過程看作是輸入的政策或法律條款轉(zhuǎn)化成政策和規(guī)劃輸出，土地利用規(guī)劃被形容為“政策邏輯鏈”，政策的輸出包括兩種形式，一種是土地利用設計，一種是指導系統(tǒng)[3]。
2.3有利于提高區(qū)域規(guī)劃編制的科學性
區(qū)域規(guī)劃編制的科學性從四個方面體現(xiàn)出來，即規(guī)劃的適應性、有效性、可行性和可接受性。“適應性”體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃通過GIS技術(shù)和情景模擬法生成多個方案，然后在多目標的框架內(nèi)進行可選方案之間的選擇，適應各商業(yè)和工業(yè)部門的主要土地利用者，以及土地開發(fā)收益的相關(guān)群體的利益取向。“有效性”體現(xiàn)在良好的理論基礎上，區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃理論上綜合運用經(jīng)濟學、社會學、地理學、生態(tài)學等方面的先進理論，如地理學理論方面已引入了全球城市體系理論、城市競爭力理論、開發(fā)建設的空間管治理論和區(qū)域協(xié)調(diào)理論等，進而實現(xiàn)了規(guī)劃的有效性。“可行性”體現(xiàn)在操作實用性上，區(qū)域規(guī)劃從政策中來到政策中去，將空間安排與政策措施緊緊相連，政策的針對性和可操作性相當高。“可接受性”通常取決于規(guī)劃過程的參與程度，由于區(qū)域規(guī)劃中公眾參與度很高，因此最后的規(guī)劃被決策者、規(guī)劃委員會、普通大眾廣為接受。
3.主體內(nèi)容框架和編制流程
下面將結(jié)合《粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》的工作大綱，具體闡述“空間與政策”并重的區(qū)域規(guī)劃的主體內(nèi)容框架和編制流程。本規(guī)劃包括汕頭、汕尾、潮州、揭陽四市，它有別于傳統(tǒng)意義的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，整個規(guī)劃以實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權(quán)為核心，整個過程體現(xiàn)了從政策輸入到政策輸出的邏輯性。規(guī)劃從政策輸入著手，第一部分分析國家的法律法規(guī)、現(xiàn)行的政策框架、現(xiàn)有的各部門規(guī)劃對規(guī)劃的影響，提出規(guī)劃的發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模；第二部分是空間安排部分，包括空間結(jié)構(gòu)、政策分區(qū)、專項規(guī)劃等內(nèi)容，核心是劃定政策分區(qū)實現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)；第三部分部分是政策安排部分，包括行動計劃與項目庫、城市發(fā)展指引、政策文件轉(zhuǎn)化、規(guī)劃評估等內(nèi)容，核心是通過轉(zhuǎn)移和補償政策來分配開發(fā)權(quán)。
圖1粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容框架
3.1從政策輸入入手，結(jié)合現(xiàn)狀分析，確定發(fā)展目標和發(fā)展定位
政策輸入是整個規(guī)劃的起點，規(guī)劃首先要分析政策的影響，政策輸入的包括三種類型。第一種是現(xiàn)行的國家法律法規(guī)，如城鄉(xiāng)規(guī)劃方法、土地管理法、環(huán)保保護法、文物保護法、水法、森林法等；第二種是國家、省、市及地方的政策框架，如最相關(guān)的政策有土地資源供給政策、生態(tài)林地保護政策、河湖水源保護政策等限定地域開發(fā)的政策，次相關(guān)的政策如產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、環(huán)境整治政策、交通發(fā)展政策、市政設施供應政策等，一般相關(guān)政策如人才引進政策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策、經(jīng)營融資政策等；第三種是與區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的部門規(guī)劃，如國民經(jīng)濟社會規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及交通、環(huán)保、能源、放災等專項規(guī)劃�；洊|城鎮(zhèn)群規(guī)劃設計了專門的專題研究與各類部門規(guī)劃進行協(xié)調(diào)，如開展區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略研究，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃、開展人口與土地利用關(guān)系研究，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃；開展區(qū)域重大基礎設施研究，協(xié)調(diào)交通、環(huán)保、能源、防災等專項規(guī)劃。通過分析相關(guān)政策和現(xiàn)狀，確定發(fā)展定位和發(fā)展定位，進而推導出發(fā)展功能。
3.2基于開發(fā)性質(zhì)和開發(fā)密度劃定政策分區(qū)
�。�1）運用適宜性評價技術(shù)，判別出不同類型的土地開發(fā)性質(zhì)
根據(jù)發(fā)展定位所要求具備的各項區(qū)域發(fā)展功能，并結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)案例，提取出影響各功能區(qū)的主要因子，建立分析指標體系，并運用多因子疊加技術(shù)和柵格疊加技術(shù)進行適宜性評價，從而得出各類功能發(fā)展的適合宜地區(qū)，進而科學確定未來各功能區(qū)的理空間布局。依據(jù)用地性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)層次將用地劃分為高、中高、中低、低等四類產(chǎn)業(yè)地區(qū)，其對應的就是提升開發(fā)地區(qū)、扶持開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)。
�。�2）運用承載力模型，判別出不同類型的土地開發(fā)強度
運用承載力模型進行土地強度分析，包括交通承載力、服務承載力和環(huán)境承載力等三個方面。交通承載力重點研究主要節(jié)點、不同交通方式的需求和道路供給，確定不同類型道路的規(guī)模和分布；設施承載力重點在于校核管理單元對設施需求程度和現(xiàn)有設施服務能力，確定服務設施用地的規(guī)模和分布；環(huán)境承載力主要分析生態(tài)足跡與生態(tài)承載力的相關(guān)關(guān)系，研究自然態(tài)和人工生態(tài)的需求量，確定生態(tài)區(qū)的規(guī)模和分布。最后將三類因子疊加得出土地的開發(fā)強度，并依據(jù)土地的開發(fā)強度高低依次將土地劃分為四類，即高、中高、中低、低等。
（3）疊加分析，判別出四大政策分區(qū)
將土地開發(fā)性質(zhì)和土地開發(fā)強度進行疊加分析，根據(jù)疊加的結(jié)果，將開發(fā)產(chǎn)業(yè)類型高、開發(fā)強度也高的地區(qū)劃定為提升發(fā)展區(qū)；開發(fā)產(chǎn)業(yè)類型中高、開發(fā)強度也中高地區(qū)劃定為扶持開發(fā)地區(qū)；開發(fā)類型中低、開發(fā)強度中低的地區(qū)劃定為限制發(fā)展地區(qū)；開發(fā)類型低、開發(fā)強度低的地區(qū)劃定為禁止發(fā)展地區(qū)。
3.3通過規(guī)劃效益評估，制定開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和補償?shù)恼?/p>
規(guī)劃效益評估是制定開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和補償政策的重要手段，一是通過社會、經(jīng)濟、環(huán)境等一系列指標體系對規(guī)劃政策進行預評估，合理預測規(guī)劃政策產(chǎn)生的效益；二是評估規(guī)劃政策間是否協(xié)調(diào)和兼容，確保不會因為政策間的不兼容而導致對規(guī)劃目標的不利影響。通過評估，選擇最有利于分配開發(fā)權(quán)或者是平衡區(qū)域利益的轉(zhuǎn)移或補償政策。
3.4通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的組織程序，實現(xiàn)規(guī)劃的“可接受性”
粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃不僅有政府領(lǐng)導、專家領(lǐng)銜，多機構(gòu)、多學科共同參與開展研究，而且還成立專門的公眾咨詢組，全程動態(tài)參與規(guī)劃編制。目前國內(nèi)的公眾參與工作，紙上談兵和形式主義的現(xiàn)象相當嚴重，為保證公眾參與的連續(xù)性和穩(wěn)定性，粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃提出成立“公眾咨詢組”。公眾咨詢組是保證公眾有效參與規(guī)劃的手段，按照自愿、公平、公開的原則，吸納廣大基層組織、行業(yè)組織、專家及普通群眾了解并參與規(guī)劃編制工作，在規(guī)劃調(diào)研、方案階段和成果階段，對規(guī)劃編制的階段成果定期進行討論，并根據(jù)本組織、行業(yè)或群體的特征和需要，對規(guī)劃提出修改和完善建議。通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，區(qū)域規(guī)劃得到社會各界的共同認可。
4.結(jié)語
區(qū)域規(guī)劃的編制新思路適應社會主義市場經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，充分體現(xiàn)了“空間和政策”并重的特性，它以實現(xiàn)和分配土地開發(fā)權(quán)為核心判別出不同政策分區(qū)，然后通過土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償政策為手段平衡不同地區(qū)開發(fā)收益，規(guī)劃編制的過程體現(xiàn)了“從政策中來”到“政策中去”的政策屬性，強化了規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、政策性和科學性，使區(qū)域規(guī)劃成為新時期促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力抓手。
參考文獻
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