在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市公共交通常用名詞術(shù)語(yǔ)》中，將城市軌道交通定義為“通常以電能為動(dòng)力，采取輪軌運(yùn)轉(zhuǎn)方式的快速大運(yùn)量公共交通的總稱。”一般包括地鐵、輕軌列車(chē)、有軌電車(chē)等。在國(guó)際上，軌道交通沒(méi)有統(tǒng)一的定義。在中國(guó)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市群的發(fā)展，人們又把連接這些地區(qū)的城際鐵路和鐵路客運(yùn)專(zhuān)線也慣稱為軌道交通。然而，本文僅指城市城區(qū)的地鐵、輕軌列車(chē)等等。城市軌道交通具有高速、安全、準(zhǔn)時(shí)、載客量大、不受外部氣候條件限制及能夠減少城市污染等特點(diǎn)，所以，城市軌道交通成為當(dāng)今各國(guó)解決城市交通擁擠最有效的手段。同時(shí)，已經(jīng)發(fā)生的城市軌道交通突發(fā)事件，也使城市軌道交通的公共安全問(wèn)題成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。
筆者提出“安全反恐建設(shè)”的概念是對(duì)“‘有事’處突、‘無(wú)事’防范”的安全防范建設(shè)的系統(tǒng)功能的歸納，該建設(shè)的基本任務(wù)就是日常安全防范，重點(diǎn)任務(wù)定位在恐怖襲擊等突發(fā)性事件的一線處置。把“反恐”單獨(dú)提出來(lái)主要是為了對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。要對(duì)軌道交通安全反恐建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃的意義也是比較明確的：第一，軌道交通安全的特點(diǎn)和重要性是必須認(rèn)識(shí)的，“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃是必須的。第二，按照“同規(guī)劃、同設(shè)計(jì)、同建設(shè)、同驗(yàn)收、同使用”的原則，在進(jìn)行軌道交通建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到公安保衛(wèi)這一塊，避免改建、補(bǔ)建或重建的浪費(fèi)。
一、城市軌道交通安全的特點(diǎn)
城市軌道交通由于其自身特有的密閉性、高速性、容量大、系統(tǒng)復(fù)雜等特點(diǎn)，其安全也呈現(xiàn)出不同于其他交通工具的特點(diǎn)。
1、由于自身的特點(diǎn)而形成的脆弱的抗風(fēng)險(xiǎn)能力
軌道交通的列車(chē)、車(chē)站、區(qū)間隧道等等具有高速性、場(chǎng)地狹小、密閉程度高、容量大等特點(diǎn)，城市軌道交通的安全性和可靠性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他交通方式，但是軌道交通的抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較脆弱，一旦發(fā)生突發(fā)事件，其后果往往是災(zāi)難性的。
我們可以從生存保障系統(tǒng)來(lái)看，軌道交通是相對(duì)獨(dú)立的封閉式高速運(yùn)行系統(tǒng)，其通風(fēng)、照明、運(yùn)行等均需借助電力系統(tǒng)通過(guò)專(zhuān)用設(shè)備提供保障，多個(gè)系統(tǒng)緊密相連，構(gòu)成軌道交通生存鏈，同時(shí)也增加了系統(tǒng)的復(fù)雜性，對(duì)設(shè)備和人員的要求就更高，而其中任何一部分出現(xiàn)差錯(cuò)，就會(huì)導(dǎo)致功能喪失，直接威脅乘客安全。如瞬間大客流、高空墜物、行人臥軌、失火、大面積停電等日常安全事故就可能造成重大損失，乃至群體性災(zāi)難。因此，這也是其成為恐怖襲擊目標(biāo)的重要因素。
2、安全事故的影響范圍寬廣，往往易造成災(zāi)難性后果
城市軌道交通一般處于大城市或特大城市的市中心或商圈地帶，客流比較集中。同時(shí)，城市軌道交通不但與城市通訊、供水、電力、燃?xì)�、排污等管線交錯(cuò)，而且或上或下穿行于城市高層建筑、交通道路或河道之間，一旦發(fā)生爆炸等恐怖襲擊，不僅造成直接傷害，而且影響周邊設(shè)施、人群。人們?cè)诨艁y逃生中還可能出現(xiàn)各種不可預(yù)知的事件，極易引起更大范圍群眾擁擠踩踏死傷、水電供應(yīng)中斷和漏電、洪水涌流等新的次生災(zāi)害，導(dǎo)致城市運(yùn)作癱瘓等災(zāi)難性后果。
3、城市軌道交通營(yíng)運(yùn)點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，人口流量大，安全防范難度大
正因?yàn)槌鞘忻鎻V，交通擁堵，才會(huì)有城市軌道交通的建設(shè)。城市軌道交通往往把一個(gè)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活等地理區(qū)位場(chǎng)所連接起來(lái)，密集的軌道路線多穿行于黨政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、交通樞紐和居民住宅區(qū)等區(qū)域。由于客流量大、站點(diǎn)多、線路長(zhǎng)，安全防范成本高、難度大，特別是人員安全檢查的巡邏密度較低，容易形成安全防范的死角和盲區(qū)。以重慶城市軌道交通為例，僅軌道交通二號(hào)線日客流量3—4萬(wàn)人次，最大客流量超過(guò)7萬(wàn)人次/天，預(yù)計(jì)至2012年，重慶市軌道交通一、二、三、六號(hào)線將投入運(yùn)營(yíng)，總長(zhǎng)82公里，預(yù)計(jì)日客流100萬(wàn)人次。由于軌道交通運(yùn)營(yíng)線路不斷增加，警力增長(zhǎng)無(wú)法與軌道交通發(fā)展速度相適應(yīng)，加之面臨的治安形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜，警方不得不將駐站式管理改為流動(dòng)式管理或者壓縮駐站民警編制，影響陣地控制、快速出警。此外，軌道交通是一個(gè)相對(duì)密閉的專(zhuān)用軌道系統(tǒng)，特別是地下軌道系統(tǒng)的通風(fēng)管道系統(tǒng)比較脆弱。一旦發(fā)生突發(fā)事件，就會(huì)出現(xiàn)“點(diǎn)堵線癱，線癱面亂”的嚴(yán)重情況。
城市軌道交通旨在解決城市人口眾多導(dǎo)致交通擁擠問(wèn)題，為城市面積較大的公眾快速出行提供便捷服務(wù)，因此，公眾性、流動(dòng)性和便捷性是軌道交通的本質(zhì)特征。如果把安全防范的程序做得像機(jī)場(chǎng)安檢一樣細(xì)致、繁瑣的話，就現(xiàn)有的技術(shù)和力量而言是無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)完成的；不能給公眾帶來(lái)便利反而增加其出行的冗繁，違反城市軌道交通建設(shè)的初衷。正如北京一位軌道交通安全保衛(wèi)工作負(fù)責(zé)人說(shuō)“如果真是到了那種地步，地鐵趁早關(guān)門(mén)得了”。因此，軌道交通的本質(zhì)也決定了其安全防范的難度之高。
二、當(dāng)前軌道交通安全反恐建設(shè)方面的困境
比較突出的幾個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)在：
1、軌道交通安全反恐建設(shè)規(guī)劃滯后于軌道交通建設(shè)總體規(guī)劃
軌道交通安全反恐建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與軌道交通建設(shè)總體規(guī)劃同步進(jìn)行，保證與軌道交通“同規(guī)劃、同設(shè)計(jì)、同建設(shè)、同驗(yàn)收、同使用”，一則向軌道交通的運(yùn)營(yíng)同步提供可靠的安全保障；二則避免建成后改建或補(bǔ)建等重復(fù)浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)在整個(gè)軌道交通體系下考慮安全問(wèn)題。必須在“五同步”原則下通盤(pán)考慮軌道交通建設(shè)總體規(guī)劃。
重慶市軌道交通已建并投入運(yùn)營(yíng)的較新線在規(guī)劃、設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有考慮公安工作的需要，對(duì)于公安工作的基礎(chǔ)設(shè)施如辦公用房、監(jiān)控通訊沒(méi)有根據(jù)安全反恐需要進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，致使安全反恐工作很難開(kāi)展。其他后建線路應(yīng)當(dāng)汲取這個(gè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在總體規(guī)劃的同時(shí)制定相應(yīng)的安全反恐建設(shè)規(guī)劃。
2、安全反恐配合機(jī)制銜接困難
安全反恐機(jī)制必須要有明確的權(quán)責(zé)體系和信息共享機(jī)制。目前，軌道交通公安保衛(wèi)部門(mén)和軌道交通營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)之間的配合機(jī)制，以及突發(fā)事件出現(xiàn)后各單位的配合機(jī)制都相對(duì)缺乏。這不但影響平時(shí)的日常防范工作，特別是在突發(fā)事件的快速處置上會(huì)受到嚴(yán)重制約。在指揮中心建設(shè)上表現(xiàn)比較明顯，公安指揮中心要想運(yùn)轉(zhuǎn)得好，對(duì)于突發(fā)事件能夠及時(shí)做出處置的前提是，要與地鐵公司的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)在一個(gè)平臺(tái)上操作，這在理論上容易，實(shí)際上難以操作。從理論上說(shuō)，在一個(gè)平臺(tái)上建設(shè)很容易，從技術(shù)上來(lái)說(shuō)也不難，但難在如何跟地鐵系統(tǒng)進(jìn)行銜接，涉及到機(jī)制問(wèn)題。如果網(wǎng)絡(luò)之間的銜接多倒一次，就會(huì)出現(xiàn)時(shí)間上的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題還需深入研究。
3、網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)存在諸多不足
網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)的互連互通是整個(gè)軌道交通系統(tǒng)的“神經(jīng)系統(tǒng)”，信息的快速傳遞是快速發(fā)現(xiàn)、處置的基礎(chǔ)。
軌道交通公安保衛(wèi)部門(mén)建立了無(wú)線通信系統(tǒng)，開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)頻率，基本解決了公安執(zhí)勤巡邏無(wú)線通訊的需要。但為了防范和處置恐怖活動(dòng)、突發(fā)事故，還應(yīng)該考慮如下幾個(gè)方面：第一，從保密角度出發(fā)，公安工作的保密信息可能泄漏；第二，能不能達(dá)到省廳市局在必要時(shí)直接指揮現(xiàn)場(chǎng)警員的要求；第三，現(xiàn)場(chǎng)的警員、軌道運(yùn)營(yíng)公司職工之間能否互連互通。當(dāng)前的無(wú)線通信系統(tǒng)還很難達(dá)到如上幾方面的要求。應(yīng)通盤(pán)考慮如上幾個(gè)因素，建成公安專(zhuān)用有線無(wú)線通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成有效的信息共享機(jī)制。
4、組織機(jī)構(gòu)、人員配備的質(zhì)量和數(shù)量離安全反恐實(shí)際需要還有很大差距
軌道交通安全反恐離不開(kāi)完整的組織機(jī)構(gòu)，包括公安和軌道交通運(yùn)營(yíng)公司內(nèi)部保衛(wèi)部門(mén)。公安組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是主力，但是目前軌道交通公安保衛(wèi)部門(mén)設(shè)備裝備、基本的戰(zhàn)斗單元——派出所的設(shè)置還不能完全滿足安全反恐的需要。面對(duì)安全反恐處突新形勢(shì)，還缺乏反恐專(zhuān)業(yè)人才和隊(duì)伍，民警在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能方面還比較欠缺，更缺乏電腦三維模擬演練、反恐處突與有公共參與的實(shí)踐演練。
三、軌道交通安全反恐系統(tǒng)構(gòu)成
軌道交通安全反恐建設(shè)如何進(jìn)行？根據(jù)危機(jī)管理、安全防范理論，我們認(rèn)為可以規(guī)劃為七大系統(tǒng)：
1.指揮系統(tǒng)；
2.安防系統(tǒng)；
3.應(yīng)急疏散系統(tǒng)；
4.網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)；
5.網(wǎng)絡(luò)安全保障系統(tǒng)；
6.后勤支援系統(tǒng)；
7.力量保障系統(tǒng)。
指揮系統(tǒng)
軌道交通公安指揮系統(tǒng)是軌道交通安全反恐系統(tǒng)的指揮中樞。該中樞是指揮各類(lèi)軌道警務(wù)活動(dòng)，特別是處置突發(fā)事件的人機(jī)結(jié)合的一個(gè)實(shí)體。指揮系統(tǒng)由人員、設(shè)備、場(chǎng)地和綜合管理制度組成。它是收集、綜合、處理、研判、存儲(chǔ)各類(lèi)警情信息、執(zhí)法背景信息、警務(wù)活動(dòng)保障信息，以及指揮決策人員作出決策與發(fā)布命令的地方。其目標(biāo)是：收集、綜合、處理、研判、存儲(chǔ)情報(bào)信息；輔助決策；發(fā)布命令指令。
主要包括如下方面：
指揮系統(tǒng)的各子系統(tǒng)。包括：信息收集子系統(tǒng)及信息數(shù)據(jù)庫(kù)；信息傳輸子系統(tǒng)；信息處理子系統(tǒng)；信息顯示子系統(tǒng)；智能輔助決策子系統(tǒng)；指揮調(diào)度子系統(tǒng)；
指揮系統(tǒng)輔助設(shè)施。是保障智能化指揮中心的各種電子設(shè)備正常運(yùn)行，維持指揮、值勤、維護(hù)、保障人員正常工作必不可少的支援、保障設(shè)施。包括：指揮中心大樓；其他輔助設(shè)施；環(huán)境工程性輔助設(shè)施、技術(shù)支援性輔助設(shè)施、保障防護(hù)性輔助設(shè)施和生活服務(wù)性輔助設(shè)施。指揮機(jī)構(gòu)和人員。
安防系統(tǒng)
安全防范系統(tǒng)是以安全防范技術(shù)為先導(dǎo)，以人力防范為基礎(chǔ)，以技術(shù)防范和實(shí)體防范為手段，建立一種具有探測(cè)、延遲、反應(yīng)功能且各功能間有序結(jié)合的安全防范服務(wù)保障體系，在日常安全防范和反恐處突中能起到很好的預(yù)警和防護(hù)作用。包括：圖像監(jiān)測(cè)與控制系統(tǒng)（視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)VSCS）；空氣監(jiān)測(cè)與控制系統(tǒng)；安全檢查系統(tǒng)；重要設(shè)施物防系統(tǒng)。
應(yīng)急疏散系統(tǒng)
應(yīng)急疏散系統(tǒng)是在突發(fā)事件發(fā)生后處置環(huán)節(jié)重要的系統(tǒng)，基本上覺(jué)得事態(tài)的擴(kuò)展范圍。其目標(biāo)是：搶救生命；有秩序疏散處于危險(xiǎn)中的人群；防止事態(tài)進(jìn)一步惡化。包括：軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；應(yīng)急疏散救援的設(shè)備器材；專(zhuān)業(yè)應(yīng)急疏散救援隊(duì)伍。
網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)是整個(gè)系統(tǒng)的中樞神經(jīng)，是信息傳遞的重要途徑，因此，這是整個(gè)系統(tǒng)的核心部分。其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：
1）網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)應(yīng)建成一個(gè)高可靠、易擴(kuò)充、保密性強(qiáng)、組網(wǎng)靈活和相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)用綜合數(shù)字通信網(wǎng)，并能利用各專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的資源。
2）網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)能形成地面、地下立體覆蓋。公安專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)能夠滿足公安指揮調(diào)度、救災(zāi)搶險(xiǎn)、處置突發(fā)事件、社會(huì)治安的需要。
3）在公安軌道交通分局指揮中心以公安計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，以實(shí)現(xiàn)公安信息全網(wǎng)共享為最終目標(biāo)，在公安軌道交通分局指揮中心建立綜合數(shù)據(jù)庫(kù)。
4）建立標(biāo)準(zhǔn)化、可擴(kuò)展的網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)，滿足不斷發(fā)展的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)以及信息系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)、語(yǔ)音、圖像的傳送需求。
此系統(tǒng)包括：公安有線/無(wú)線通訊系統(tǒng)，金盾工程為基礎(chǔ)的公安專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)。
網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)的技術(shù)都是比較成熟的，關(guān)鍵是資金和機(jī)制的問(wèn)題。
網(wǎng)絡(luò)安全保障系統(tǒng)
把網(wǎng)絡(luò)安全保障系統(tǒng)作為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)專(zhuān)門(mén)提出來(lái)，有重大作用和意義。網(wǎng)絡(luò)安全是目前世界性的難題，這是進(jìn)行規(guī)劃時(shí)應(yīng)有的前瞻性考慮。其目標(biāo)是保障軌道交通系統(tǒng)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的安全，保障軌道公安系統(tǒng)的通訊安全。具體包括：計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全保障（計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)；計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全管理；計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)等級(jí)；利用安防系統(tǒng)保護(hù)各計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的物理硬件不被破壞）；警務(wù)人員專(zhuān)用通訊系統(tǒng)安全保障。
后勤支援系統(tǒng)
后勤支援系統(tǒng)目標(biāo)是滿足軌道交通公安保衛(wèi)部門(mén)日常辦公需要，滿足軌道交通公安保衛(wèi)部門(mén)安全反恐需要。具體包括：警務(wù)人員的值勤和備勤用房；警務(wù)工作裝備和車(chē)輛；警務(wù)經(jīng)費(fèi)。
力量保障系統(tǒng)
安全防范是技術(shù)防范和人力防范的結(jié)合，軌道交通安全反恐的力量保障系統(tǒng)是人力防范系統(tǒng)的集中表現(xiàn)，主要涉及安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、安全保衛(wèi)人員的配置問(wèn)題。
機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置方面應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的原則。具體包括：軌道交通公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置；派出所、警務(wù)室的設(shè)置；警力編制。
四、結(jié)束語(yǔ)
目前國(guó)內(nèi)只有《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》對(duì)于城市軌道交通自身運(yùn)行安全方面制定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而軌道交通安全反恐建設(shè)還沒(méi)有一個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以上提出了七大系統(tǒng)建設(shè)，下一步設(shè)想就是看能不能將其細(xì)化，制定一個(gè)可供行業(yè)內(nèi)參照?qǐng)?zhí)行的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這是一個(gè)系統(tǒng)的工程，非一個(gè)人、一個(gè)小組能完成，需要行業(yè)內(nèi)外的各方面支持。
軌道交通安全反恐工作是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的社會(huì)安全防范工程，需要各種力量的組織和配合。包括恐怖襲擊等突發(fā)事件的不可預(yù)測(cè)性進(jìn)一步增加了軌道交通的安全防范的難度，我們不奢望從根本上消除恐怖主義，那也不是我們主要的工作。我們能做的就是科學(xué)、有效的把不可預(yù)測(cè)性給公共安全帶來(lái)的威脅控制到最小，對(duì)公共安全所造成的影響和后果才是我們關(guān)注的。“軌道交通不是恐怖主義的戰(zhàn)場(chǎng)，而應(yīng)當(dāng)把所有危險(xiǎn)和威脅擋在或趕到地鐵外面去”是應(yīng)當(dāng)具有的安全防范理念，從而保障軌道交通和諧有序發(fā)展，為民眾提供便捷、高效的服務(wù)。
