聚焦雨水相關(guān)問題 明確正負面清單 確保海綿城市建設(shè)行穩(wěn)致遠
中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計有限公司生態(tài)市政院院長、教授級高級工程師 王家卓
2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出，要“建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。近年來，通過試點城市和示范城市帶動，海綿城市理念在我國得到快速推廣和普及。然而，海綿城市畢竟是新生事物，在具體實踐中，不少城市還存在對海綿城市理解不到位、對其邊界和作用認識不清晰等問題。針對這些問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步明確海綿城市建設(shè)工作有關(guān)要求的通知》（以下簡稱《通知》），進一步明確了海綿城市的內(nèi)涵和實施路徑，并對規(guī)劃建設(shè)管理等方面作出了清晰的要求，明確提出了海綿城市建設(shè)的“正面清單”和“負面清單”。這對科學(xué)穩(wěn)妥推進我國海綿城市建設(shè)十分必要。
建設(shè)海綿城市是落實習(xí)近平總書記講話精神以及貫徹黨中央、國務(wù)院系列文件的基本要求。推進海綿城市建設(shè)，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是推動我國城鄉(xiāng)綠色發(fā)展的重要途徑，是提升我國城市建設(shè)品質(zhì)的重要抓手，是我國建設(shè)生態(tài)、安全、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)的必由之路，也是落實黨中央、國務(wù)院系列文件的基本要求。
建設(shè)海綿城市是統(tǒng)籌解決我國內(nèi)澇問題和缺水的必然要求。我國城市內(nèi)澇問題較為突出，汛期“城市看海”現(xiàn)象屢屢發(fā)生。另一方面，我國人均水資源量不足全球人均的1/4。要解決這些問題，必須用系統(tǒng)的思維統(tǒng)籌考慮城市水資源利用和排水防澇問題。海綿城市建設(shè)正是要統(tǒng)籌考慮雨水的留存與排出，統(tǒng)籌解決城市缺水與內(nèi)澇問題的新理念。
海綿城市是中國和發(fā)達國家先進雨水管理理念接軌的中國方案。圍繞城市雨水的綜合管理，不少發(fā)達國家都提出了自己的解決方案。其本質(zhì)都是從末端治理走向源頭、分散的設(shè)施優(yōu)先，控制雨水徑流，盡可能降低城市開發(fā)建設(shè)對產(chǎn)匯流過程的影響。我國的海綿城市正是和這些先進雨水管理理念接軌的中國解決方案。
《通知》明確闡釋了海綿城市的內(nèi)涵和特征：
聚焦雨水問題。和雨水相關(guān)的問題，包括城市內(nèi)澇、水資源利用、雨水徑流污染、合流制溢流污染等，這些是海綿城市建設(shè)應(yīng)重點關(guān)注的內(nèi)容。
源頭減排優(yōu)先。海綿城市要優(yōu)先從源頭控制雨水徑流，實現(xiàn)對雨水徑流總量的削減和峰值流量的削減，盡可能減少城市開發(fā)建設(shè)對水文過程的影響。
綠色設(shè)施優(yōu)先。海綿城市建設(shè)要利用天然的、修復(fù)的和人工建設(shè)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)對雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化。
“藍綠灰”相結(jié)合。海綿城市建設(shè)必須“藍綠灰”相結(jié)合。在充分利用藍綠空間的基礎(chǔ)上，還要結(jié)合排水管網(wǎng)、泵站、調(diào)蓄池等必要的灰色措施，解決設(shè)防標(biāo)準以內(nèi)的暴雨內(nèi)澇問題。
系統(tǒng)治理。海綿城市建設(shè)要綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等綜合措施，統(tǒng)籌考慮雨水產(chǎn)匯流到排放過程再到排入受納水體的全過程，要做到“藍綠灰”相結(jié)合。
問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。海綿城市建設(shè)的主要目標(biāo)是通過綜合措施有效應(yīng)對內(nèi)澇設(shè)防重現(xiàn)期以內(nèi)的強降雨，增強城市在應(yīng)對氣候變化和抵御暴雨災(zāi)害等方面的“韌性”，促進形成生態(tài)、安全、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)。
判斷哪些工程是海綿城市建設(shè)的范疇，關(guān)鍵看是不是在設(shè)計和建設(shè)之初考慮了對雨水徑流進行管控，且實際上是否發(fā)揮了這種作用。
利用這種準則，沒有考慮對雨水徑流消納的綠化帶、公園、不滲水的廣場、污水管網(wǎng)和污水處理廠等工程，不應(yīng)納入海綿城市建設(shè)的范疇。雨水花園、生物滯留設(shè)施、綠色屋頂、透水鋪裝、透水瀝青、透水混凝土、濕地等對雨水徑流能夠起到滯蓄、調(diào)節(jié)和凈化作用的建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)該算作海綿城市建設(shè)的范疇。雨水管網(wǎng)、泵站、雨水調(diào)蓄池等和雨水排放直接相關(guān)，也是海綿城市建設(shè)的內(nèi)容。合流制溢流污染控制以及雨污分流改造工程、雨水收集利用工程也都是海綿城市建設(shè)的范疇。
海綿城市建設(shè)有利于緩解城市內(nèi)澇問題。雨水管僅在降雨時使用，最難應(yīng)對的是瞬間大流量。在源頭對雨水徑流進行控制可以減少雨水徑流的產(chǎn)生量，降低其峰值流量。通過河湖水系、濕地的調(diào)蓄作用，也可降低雨水徑流峰值流量。
海綿城市建設(shè)有利于控制合流制溢流污染。對于部分暫不具備雨污分流改造的合流制管網(wǎng)，要綜合采取雨水源頭減量、加大截流倍數(shù)、科學(xué)設(shè)置溢流堰門、建設(shè)調(diào)蓄設(shè)施、增加污水處理能力等多種方式控制溢流污染。其中，雨水源頭減量至關(guān)重要。
海綿城市建設(shè)有利于削減分流制地區(qū)的雨水徑流污染。建設(shè)海綿城市，通過采取源頭的、小型的、分散的、生態(tài)的措施，對雨水徑流進行調(diào)蓄、下滲、沉淀、過濾，可以對分流制地區(qū)雨水徑流起到凈化作用。
海綿城市建設(shè)有助于緩解缺水問題。通過雨水收集利用，可以代替部分新鮮水，緩解部分地區(qū)的缺水問題。
盡管具有上述多種作用，但海綿城市絕不是萬能的，比如海綿城市建設(shè)解決不了流域洪水問題，也不能做到下多大的雨都永遠不“城市看海”，對這一點必須實事求是。
要堅持因地制宜。首先要準確把握在海綿城市建設(shè)方面的具體需求，避免為了建設(shè)海綿城市而建設(shè)。其次在目標(biāo)的設(shè)定和指標(biāo)的選取方面，要因地制宜，選擇合理的目標(biāo)和指標(biāo)。最后，在具體措施的選取上，要結(jié)合城市和場地情況，合理選擇設(shè)施類型和設(shè)計參數(shù)。
要堅持系統(tǒng)謀劃。海綿城市建設(shè)是系統(tǒng)工程，必須堅持系統(tǒng)謀劃。城區(qū)范圍內(nèi)所有新建、改建、擴建項目都要落實海綿城市建設(shè)要求，統(tǒng)籌考慮“藍綠灰”設(shè)施的融合，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃建設(shè)管理各環(huán)節(jié)，優(yōu)化設(shè)施組合，使其協(xié)同最優(yōu)發(fā)揮作用。
要科學(xué)編制規(guī)劃。一是要合理確定目標(biāo)和指標(biāo)。要聚焦城市內(nèi)澇問題，選擇和雨水相關(guān)的指標(biāo)。二是合理劃定排水分區(qū)。要結(jié)合地形，合理劃定排水分區(qū)，“高水高排，低水低排”，避免部分排水分區(qū)面積過大。三是實事求是確定技術(shù)路線。要根據(jù)現(xiàn)狀問題，結(jié)合城市具體情況提出解決方案。
要高質(zhì)量編制項目設(shè)計方案。一是要多專業(yè)融合設(shè)計。給排水、景觀、結(jié)構(gòu)、建筑等多個專業(yè)相互融合才能做出高質(zhì)量的設(shè)計方案。二是設(shè)計中要充分結(jié)合場地、結(jié)合自然。盡可能利用自然力量排水，實現(xiàn)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化，最大程度減輕對原有自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞。三是統(tǒng)籌兼顧。要統(tǒng)籌考慮地上與地下、景觀與安全、建設(shè)與運維、源頭與末端等多個要素。
要嚴格項目建設(shè)管理。加強設(shè)計方案和施工圖審查，嚴格按圖施工，落實場地豎向要求，確保雨水收水匯水連續(xù)順暢，控制水土流失。
要科學(xué)推進運維管理。落實海綿城市相關(guān)設(shè)施的運維主體、運維資金，建立運維制度，確保建成的設(shè)施能夠發(fā)揮其設(shè)計中預(yù)定的功能。
《通知》最大的亮點，是首次明確提出了海綿城市建設(shè)應(yīng)該做什么的“正面清單”，也提出了不應(yīng)該做什么的“負面清單”。
《通知》提出了32個“正面清單”，包括25個“應(yīng)”、6個“要”和1個“必須”。這些“正面清單”是各城市在海綿城市建設(shè)中必須準確落實的。
《通知》提出了23個“負面清單”，包括14個“避免”、3個“不得”、2個“不應(yīng)”、2個“防止”、1個“嚴禁”和1個“不能”。這23個“負面清單”直擊當(dāng)前痛點，各城市在推進海綿城市建設(shè)過程中，必須切實規(guī)避。
摘自 《中國建設(shè)報》 2022.04.28
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于進一步明確海綿城市建設(shè)工作有關(guān)要求的通知
各省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，直轄市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（管）委、水務(wù)局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局：
近年來，各地認真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于海綿城市建設(shè)的重要指示批示精神，采取多種措施推進海綿城市建設(shè)，對緩解城市內(nèi)澇發(fā)揮重要作用。但一些城市存在對海綿城市建設(shè)認識不到位、理解有偏差、實施不系統(tǒng)等問題，影響海綿城市建設(shè)成效。為落實“十四五”規(guī)劃《綱要》有關(guān)要求，扎實推動海綿城市建設(shè)，增強城市防洪排澇能力，現(xiàn)就有關(guān)要求通知如下：
一、深刻理解海綿城市建設(shè)理念
（一）準確把握海綿城市建設(shè)內(nèi)涵。海綿城市建設(shè)應(yīng)通過綜合措施，保護和利用城市自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等生態(tài)空間，發(fā)揮建筑、道路、綠地、水系等對雨水的吸納和緩釋作用，提升城市蓄水、滲水和涵養(yǎng)水的能力，實現(xiàn)水的自然積存、自然滲透、自然凈化，促進形成生態(tài)、安全、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)。
�。ǘ┟鞔_海綿城市建設(shè)主要目標(biāo)。海綿城市建設(shè)是緩解城市內(nèi)澇的重要舉措之一，能夠有效應(yīng)對內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期以內(nèi)的強降雨，使城市在適應(yīng)氣候變化、抵御暴雨災(zāi)害等方面具有良好“彈性”和“韌性”。
二、明確實施路徑
（三）突出全域謀劃。海綿城市建設(shè)要在全面掌握城市水系演變基礎(chǔ)上，著眼于流域區(qū)域，全域分析城市生態(tài)本底，立足構(gòu)建良好的山水城關(guān)系，為水留空間、留出路，實現(xiàn)城市水的自然循環(huán)。要理清城市豎向關(guān)系，不盲目改變自然水系脈絡(luò)，避免開山造地、填埋河汊、占用河湖水系空間等行為。
�。ㄋ模﹫猿窒到y(tǒng)施策。海綿城市建設(shè)應(yīng)從“末端”治理向“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”轉(zhuǎn)變，從以工程措施為主向生態(tài)措施與工程措施相融合轉(zhuǎn)變，避免將海綿城市建設(shè)簡單作為工程項目推進。既要扭轉(zhuǎn)過度依賴工程措施的治理方式，也要改變只強調(diào)生態(tài)措施和源頭治理的思路，避免從一個極端走向另一個極端。
�。ㄎ澹﹫猿忠虻刂埔�。海綿城市建設(shè)應(yīng)聚焦城市建成區(qū)范圍內(nèi)因雨水導(dǎo)致的問題，以緩解城市內(nèi)澇為重點，統(tǒng)籌兼顧削減雨水徑流污染，提高雨水收集和利用水平。避免無限擴大海綿城市建設(shè)內(nèi)容，將傳統(tǒng)綠化、污水收集處理設(shè)施建設(shè)等項目作為海綿城市建設(shè)項目，將海綿城市建設(shè)機械理解為建設(shè)透水、下滲設(shè)施。海綿城市建設(shè)應(yīng)堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，結(jié)合氣候地質(zhì)條件、場地條件、規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)、經(jīng)濟技術(shù)合理性、公眾合理訴求等因素，靈活選取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種措施組合，增強雨水就地消納和滯蓄能力。
（六）堅持有序?qū)嵤?/span>海綿城市建設(shè)應(yīng)加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃、有序?qū)嵤?yīng)結(jié)合城市更新行動，急緩有序、突出重點，優(yōu)先解決積水內(nèi)澇等對人民群眾生活生產(chǎn)影響大的問題，優(yōu)先將建設(shè)項目安排在短板突出的老舊城區(qū)，向地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施傾斜。
三、科學(xué)編制海綿城市建設(shè)規(guī)劃
（七）合理確定規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)。規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)應(yīng)在摸清排水管網(wǎng)、河湖水系等現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，針對城市特點合理確定，明確雨水滯蓄空間、徑流通道和設(shè)施布局。避免將排水防澇、污水處理、園林綠地等專項規(guī)劃任務(wù)簡單疊加，防止將海綿城市建設(shè)規(guī)劃局限于對可滲透地面面積比例、雨水年徑流總量控制率等指標(biāo)的分解。
（八）合理劃分排水分區(qū)。海綿城市建設(shè)應(yīng)考慮城市自然地形地貌、河湖水系分布、高程豎向、排水設(shè)施布局等因素，合理劃分排水分區(qū)，順應(yīng)自然肌理、地形和水系關(guān)系，“高水高排、低水低排”，避免將地勢較高、易于排水的區(qū)域與低洼區(qū)域劃分在同一排水分區(qū)，防止將城市規(guī)劃控規(guī)單元、行政區(qū)劃邊界作為排水分區(qū)邊界。
�。ň牛⿲嵤虑笫谴_定技術(shù)路線。海綿城市建設(shè)具體措施應(yīng)符合城市現(xiàn)狀和規(guī)劃目標(biāo)。應(yīng)對技術(shù)路線進行比選，對各類措施所能產(chǎn)生的效果進行論證，避免羅列堆砌工程項目。未經(jīng)分析論證，不應(yīng)在不同的建設(shè)項目中采用同一技術(shù)措施、使用相同設(shè)計參數(shù)。
四、因地制宜開展項目設(shè)計
（十）加強多專業(yè)協(xié)同。海綿城市建設(shè)應(yīng)加強排水、園林綠化、建筑、道路等多專業(yè)融合設(shè)計、全過程協(xié)同水平，優(yōu)先考慮利用自然力量排水，確保經(jīng)濟、適用，實現(xiàn)景觀效果與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。避免僅從單一專業(yè)角度出發(fā)考慮問題，不能在建筑、道路、園林等設(shè)計方案確定后，再由排水工程專業(yè)“打補丁”。
（十一）注重多目標(biāo)融合。城市綠地、建筑、道路等設(shè)計方案應(yīng)在滿足自身功能前提下，統(tǒng)籌考慮雨水控制要求。綠地應(yīng)在消納自身徑流同時，統(tǒng)籌考慮周邊雨水消納，合理確定消納方式和措施，避免簡單采取下沉方式。建筑與小區(qū)應(yīng)采取雨水控制、利用等措施，確保在內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期降雨量發(fā)生的情況下，建筑底層不發(fā)生進水，有效控制建筑與小區(qū)外排雨水的峰值流量。道路應(yīng)消納排除道路范圍內(nèi)的雨水，不出現(xiàn)積水點。缺水地區(qū)應(yīng)更多考慮雨水收集和利用，蓄水模塊、蓄水池規(guī)模應(yīng)與雨水利用能力相匹配。
�。ㄊ┤芷趦�(yōu)化設(shè)計。海綿城市建設(shè)項目設(shè)計必須簡約適用，減少全生命周期運行維護的難度和成本。應(yīng)加強適老化設(shè)計，避免產(chǎn)生新的安全隱患。在濕陷性黃土或有其他地質(zhì)災(zāi)害隱患地區(qū)，建設(shè)下滲型海綿城市設(shè)施應(yīng)考慮地面塌陷等因素。
五、嚴格項目建設(shè)和運行維護管理
�。ㄊ⿵娀ㄔO(shè)管控。海綿城市建設(shè)投資規(guī)模的確定應(yīng)實事求是，不應(yīng)將建筑、道路、環(huán)境整治等主體工程投資計入海綿城市建設(shè)投資。在設(shè)計環(huán)節(jié)，應(yīng)將海綿城市建設(shè)相關(guān)工程設(shè)計納入方案設(shè)計審查，按照相關(guān)強制性標(biāo)準進行施工圖設(shè)計文件審查。在施工許可、竣工驗收環(huán)節(jié)，應(yīng)將海綿城市建設(shè)相關(guān)強制性標(biāo)準作為重點審查和監(jiān)督內(nèi)容。
�。ㄊ模┘訌娛┕す芾�。海綿城市建設(shè)項目應(yīng)嚴格按圖施工，落實場地豎向要求，確保雨水收水匯水連續(xù)順暢，控制水土流失。加強地下管網(wǎng)、調(diào)蓄設(shè)施等隱蔽工程的質(zhì)量檢查和記錄。
�。ㄊ澹┳龊眠\行維護。明確海綿城市相關(guān)設(shè)施運行維護責(zé)任主體，落實資金，做好日常運行維護，確保相關(guān)設(shè)施正常發(fā)揮功能；避免出現(xiàn)無責(zé)任主體、無資金保障等情況。相關(guān)設(shè)施建成后，不得擅自拆改，不得非法侵占、損毀。
六、建立健全長效機制
（十六）落實主體責(zé)任。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）要求，進一步壓實城市人民政府海綿城市建設(shè)主體責(zé)任，建立政府統(tǒng)籌、多專業(yè)融合、各部門分工協(xié)同的工作機制，形成工作合力，增強海綿城市建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性，避免將海綿城市建設(shè)簡單交給單一部門牽頭包辦。
（十七）強化規(guī)劃管控。將海綿城市建設(shè)理念落實到城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程，海綿城市建設(shè)的目標(biāo)、指標(biāo)和重大設(shè)施布局應(yīng)納入到有關(guān)規(guī)劃和審批環(huán)節(jié)，新建、擴建項目要嚴格落實海綿城市建設(shè)要求，未按規(guī)定進行變更、報批的項目，不得擅自降低規(guī)劃指標(biāo)；改造類項目應(yīng)全面考慮海綿城市建設(shè)要求。
（十八）科學(xué)開展評價。建立健全海綿城市建設(shè)績效評估機制，逐項排查工作中存在的問題，突出城市內(nèi)澇緩解程度、人民群眾滿意度和受益程度、資金使用效率等目標(biāo)；避免將項目數(shù)量、投資規(guī)模作為工作成效。
�。ㄊ牛┘哟笮麄饕龑�(dǎo)。加強海綿城市建設(shè)管理和技術(shù)人員的培訓(xùn)，保證海綿城市建設(shè)“不走樣”；積極探索群眾喜聞樂見的宣傳形式，爭取公眾對海綿城市建設(shè)、改造工作的理解、支持和配合，避免“海綿城市萬能論”“海綿城市無用論”，嚴禁虛假宣傳或夸大宣傳。
（二十）鼓勵公眾參與。在海綿城市建設(shè)中充分聽取公眾意見，滿足群眾合理需求。要與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、美好環(huán)境與幸福生活共同締造等工作充分結(jié)合，引導(dǎo)公眾共同參與方案設(shè)計、施工監(jiān)督，實現(xiàn)共建共治共享。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳
2022年4月18日
