一、非工程措施的定義與內(nèi)涵

　　遠(yuǎn)古時(shí)期，人們?cè)诤恿鲀砂渡�產(chǎn)和生活，洪水襲來(lái)時(shí)撤離躲避，或擇丘陵高地而居，是一種自發(fā)適應(yīng)洪水的行為，用現(xiàn)代眼光審視，可稱其為原始的防洪減災(zāi)非工程措施。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人們有能力修筑水庫(kù)和堤防，并在這些防洪工程保護(hù)下不斷向洪泛平原的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)擴(kuò)張。在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期里，防洪工程一直是防御洪水最主要的措施。

　　20世紀(jì)中葉以來(lái)，人們發(fā)現(xiàn)：①隨著人口迅速增長(zhǎng)和社會(huì)財(cái)富不斷積累，尤其是對(duì)洪泛平原過(guò)度和無(wú)序開發(fā)，即使已修建了大量防洪工程，但洪災(zāi)損失仍有增無(wú)減；②在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，條件較好的防洪工程多已建成，由于社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的原因，繼續(xù)修建防洪工程遇到了越來(lái)越大的阻力和困難，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家則因防洪工程投資巨大和防洪工程效益費(fèi)用比日趨下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困難；③各地超標(biāo)準(zhǔn)洪水頻繁發(fā)生，迫切需要提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，然而防洪工程的防洪標(biāo)準(zhǔn)畢竟是有限的，人們不可能完全希冀于防洪工程措施解決洪水災(zāi)害問(wèn)題�；�于上述事實(shí)，人們開始反思人與洪水的關(guān)系，希望找到適應(yīng)當(dāng)代和未來(lái)人水關(guān)系的防洪減災(zāi)策略。正是在這樣的背景下，現(xiàn)代意義下的防洪減災(zāi)非工程措施被提出來(lái)并受到了廣泛的認(rèn)同。

　　如上所述，防洪減災(zāi)非工程措施是在防洪工程措施不足以解決洪水災(zāi)害的背景下提出的，因此在一定意義上它可以被視為防洪工程措施的一種補(bǔ)充。但是，從防洪減災(zāi)的策略思想考察可見，它是一類獨(dú)立的防洪減災(zāi)策略思想，體現(xiàn)了人類尊重洪水規(guī)律，主動(dòng)協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系的自然觀和社會(huì)發(fā)展觀。倘若把防洪工程措施的防洪策略思想理解為使洪水“遠(yuǎn)離”人類，即將洪水阻擋于人類生活和生產(chǎn)區(qū)域之外，則防洪減災(zāi)非工程措施的策略思想可以理解為使人類“遠(yuǎn)離”洪水，即人類通過(guò)調(diào)整自身行為盡可能避讓洪水的襲擊，以達(dá)到防止和減輕洪水災(zāi)害的目的。通俗地說(shuō)，防洪減災(zāi)工程措施著眼于“管水”，而防洪減災(zāi)非工程措施著眼于“管人”。可見，防洪工程措施和防洪非工程措施分別從不同的角度處理人與洪水的關(guān)系，體現(xiàn)了兩種不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它們的正確結(jié)合才能最有效的達(dá)到防洪減災(zāi)的目的。

　　因此，防洪減災(zāi)非工程措施可以定義為：通過(guò)約束人類自身行為，以改善人與洪水關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的的一種措施�；�于這一定義，本文對(duì)防洪減災(zāi)非工程措施進(jìn)行了分類。

二、基于洪水物理屬性的非工程措施

　　洪水的形成和傳播特性是洪水最重要的物理屬性。利用這種物理屬性，能夠預(yù)見洪水的形成和發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上形成了洪水預(yù)報(bào)技術(shù)。

　　早在公元15世紀(jì),中國(guó)黃河中下游已開始利用原始的洪水預(yù)報(bào)作為防洪減災(zāi)的重要措施。當(dāng)時(shí)，沿黃河自上游向下游每15 km設(shè)一驛站，每站換一隊(duì)騎手和快馬，將水情不斷向下游傳遞，由于馬的速度快于洪水傳播速度，所以下游居民能提前知道洪水情況，作好防汛準(zhǔn)備或及時(shí)撤離。

　　隨著水庫(kù)、堤防等防洪工程的興建，為了充分發(fā)揮防洪工程的作用，現(xiàn)代意義下的洪水預(yù)報(bào)迅速發(fā)展，并在洪水預(yù)報(bào)的支持下進(jìn)行洪水調(diào)度，形成了洪水預(yù)報(bào)調(diào)度系統(tǒng)。洪水預(yù)報(bào)調(diào)度系統(tǒng)現(xiàn)已成為防洪工程系統(tǒng)運(yùn)行不可缺少的支持條件。如果把防洪工程視為防洪系統(tǒng)的硬件，則洪水預(yù)報(bào)調(diào)度當(dāng)視為防洪系統(tǒng)的軟件。

　　借助洪水預(yù)報(bào)調(diào)度系統(tǒng)，防洪工程可以改變洪水特性，例如削減洪峰、延長(zhǎng)洪水傳播歷時(shí)等，也可以使沿河居民有較多時(shí)間根據(jù)洪水情勢(shì)采取有效防洪措施或及時(shí)撤離將被淹沒的地區(qū)。由此可見，洪水預(yù)報(bào)調(diào)度是基于洪水物理屬性并依托防洪工程，協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，以減輕和避免洪水災(zāi)害的重要措施，因此它是一種防洪減災(zāi)非工程措施。

　　現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)使洪水預(yù)報(bào)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。從防洪減災(zāi)實(shí)踐中考察，增長(zhǎng)預(yù)見期比提高預(yù)報(bào)精度更為迫切和重要。由于流域匯流時(shí)間通常較短，所以僅依賴水文學(xué)方法所能獲得的預(yù)見期顯然是不夠的，增長(zhǎng)預(yù)見期的途徑是努力實(shí)現(xiàn)有足夠精度的降水定量預(yù)報(bào)。全面提高洪水預(yù)報(bào)水平有賴于水文科學(xué)和大氣科學(xué)的結(jié)合和共同發(fā)展。

　　洪水調(diào)度是人與洪水的對(duì)話。因此，洪水調(diào)度既要盡可能滿足人們的主觀愿望，也不能違背洪水的客觀規(guī)律。人們的主觀愿望是，使自己的生命、財(cái)富、社會(huì)功能和生存發(fā)展環(huán)境不受洪水的破壞或盡量減輕其破壞；而洪水則要求有足夠的行洪通道和必要的調(diào)蓄場(chǎng)所。因此，洪水調(diào)度的最高追求，就是通過(guò)充分發(fā)揮防洪工程措施的功能，緩和洪水情勢(shì)，協(xié)調(diào)人與洪水的矛盾，達(dá)到最大限度減輕洪水災(zāi)害的目的。因此，只有把洪水調(diào)度理解為人與洪水的對(duì)話，才能做出科學(xué)的調(diào)度決策。

　　根據(jù)世界氣象組織（WMO）的估計(jì)，洪水預(yù)報(bào)調(diào)度系統(tǒng)在全球防洪減災(zāi)中的貢獻(xiàn)率約為防洪總效益的10%－15%。

三、基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的非工程措施

　　早在1914－1924年間，A.黑曾和H.A.福斯特等把概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì)理論與方法引入水文學(xué)，用于推求水庫(kù)、堤壩的設(shè)計(jì)洪水，由此開始把洪水風(fēng)險(xiǎn)概念引入了防洪工程措施中。把洪水風(fēng)險(xiǎn)概念應(yīng)用于防洪減災(zāi)非工程措施，是基于對(duì)洪泛平原的開發(fā)和管理而興起的。由于洪水的隨機(jī)屬性，使人類在洪泛平原進(jìn)行的開發(fā)必然是一種風(fēng)險(xiǎn)開發(fā)，即在獲取開發(fā)利益的同時(shí)，必需冒承受洪災(zāi)損失的風(fēng)險(xiǎn)，人類對(duì)洪泛平原的開發(fā)是伴隨著承受洪水風(fēng)險(xiǎn)走過(guò)來(lái)的。人們期望在洪泛平原獲取最大的開發(fā)利益而所冒的洪水風(fēng)險(xiǎn)最小，于是引進(jìn)了洪水風(fēng)險(xiǎn)的概念。洪水風(fēng)險(xiǎn)概念在防洪減災(zāi)中主要體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)管理，并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理達(dá)到協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，避免和減輕洪災(zāi)損失的目的，因此是一種防洪減災(zāi)的非工程措施。

　　基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的非工程措施是在20世紀(jì)50年代才開始的，洪水風(fēng)險(xiǎn)管理是其核心內(nèi)容，它的最重要實(shí)踐，是編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和推行洪水保險(xiǎn)制度[3]。

（一）洪水風(fēng)險(xiǎn)圖

　　洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是一種標(biāo)明不同重現(xiàn)期洪水在泛濫時(shí)最大淹沒范圍的防洪減災(zāi)專用地圖。圖中有地形等高線、微地貌、行政區(qū)劃、重要設(shè)施、淹沒范圍邊界線等，詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖中還標(biāo)識(shí)了淹沒范圍內(nèi)各處的淹沒深度、淹沒歷時(shí)、居民疏散道路等。通常，一個(gè)地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是一本洪水風(fēng)險(xiǎn)圖冊(cè)，圖冊(cè)中含該地區(qū)不同地段各自的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。洪水風(fēng)險(xiǎn)圖冊(cè)中還應(yīng)附有淹沒區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料、以前受淹時(shí)的典型相片或情景描述、防汛指揮系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，以及編圖的依據(jù)和精度等。值得指出的是：①某種重現(xiàn)期（例如100年一遇）的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，是指在發(fā)生100年一遇洪水情況下，該風(fēng)險(xiǎn)圖上最大淹沒范圍邊界線處被淹的概率為1/100，而邊界線以內(nèi)至河岸區(qū)域被淹的風(fēng)險(xiǎn)則大于1/100，淹沒的深度和歷時(shí)也均大于淹沒邊界線處；②100年一遇的洪水是一種自然現(xiàn)象，其變化是很小的，而100年一遇的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖卻隨著防洪能力的變化而變化，因此100年一遇洪水和100年一遇洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是不同的概念。

　　編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的目的是：①提示居民識(shí)別自己所處地點(diǎn)遭受洪水淹沒的風(fēng)險(xiǎn)程度，增強(qiáng)公眾防洪意識(shí)；②為制定洪泛平原土地利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提供洪水風(fēng)險(xiǎn)方面的依據(jù)；③提高易淹地區(qū)（高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)）的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)洪水破壞的適應(yīng)能力，④是推行洪水保險(xiǎn)的基本依據(jù)。

　　綜上所述，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖既反映了洪水的淹沒特性，又展示了人們所在地點(diǎn)的洪水風(fēng)險(xiǎn)程度，為協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系提供了依據(jù)。因此，編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是防洪減災(zāi)的一種非工程措施。洪水風(fēng)險(xiǎn)圖最初是由美國(guó)于20世紀(jì)60年代推行洪水保險(xiǎn)計(jì)劃而發(fā)展起來(lái)的。1978年日本繪制了東京都的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，是東亞地區(qū)較早的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。1988年聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理事會(huì)在曼谷舉行“根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)分析及洪水風(fēng)險(xiǎn)圖改進(jìn)防洪系統(tǒng)專家會(huì)議”，隨后洪水風(fēng)險(xiǎn)圖在亞太地區(qū)逐漸推廣。中國(guó)于1990年繪制了海河流域永定河、子牙河洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。目前浙江等省已繪制了全省洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。

（二）洪水保險(xiǎn)

　　洪水保險(xiǎn)是一種災(zāi)害保險(xiǎn)。承保人向投保人收取保險(xiǎn)費(fèi)，一旦投保人在保險(xiǎn)期內(nèi)因洪澇災(zāi)害蒙受損失，承保人按既定契約予以經(jīng)濟(jì)賠償或按契約規(guī)定的其它方面的賠償。

　　洪水保險(xiǎn)的意義和作用主要表現(xiàn)在以下方面：①在較大甚至全國(guó)范圍內(nèi)分?jǐn)偤樗�造成的損失，增強(qiáng)社會(huì)消納洪災(zāi)損失的能力。事實(shí)上，一個(gè)地區(qū)免受或只受到較輕洪水災(zāi)害，正是由于另一地區(qū)承受了較大洪水災(zāi)害的緣故，因此對(duì)洪災(zāi)造成的損失實(shí)行社會(huì)分?jǐn)偸呛侠淼�、必要的；②體現(xiàn)了國(guó)家引導(dǎo)公眾對(duì)洪泛平原進(jìn)行合理有序開發(fā)的政策導(dǎo)向。洪泛平原開發(fā)是一種風(fēng)險(xiǎn)開發(fā)，欲想在洪水風(fēng)險(xiǎn)大的地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，就必需付出與該地區(qū)防洪費(fèi)用相應(yīng)的洪水保險(xiǎn)費(fèi)，這就迫使開發(fā)者不得不對(duì)其開發(fā)活動(dòng)所能取得的收益和必需支付的洪水保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，從而引導(dǎo)開發(fā)者的開發(fā)活動(dòng)從風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)較小的地區(qū)，達(dá)到引導(dǎo)公眾對(duì)洪泛平原進(jìn)行合理有序開發(fā)的目的；③能增強(qiáng)居民的防洪減災(zāi)意識(shí)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；④洪水保險(xiǎn)作為一種社會(huì)學(xué)行為，能促進(jìn)社會(huì)的公正、互助和友善，作為一種經(jīng)濟(jì)行為，有利于提高洪泛平原開發(fā)的整體經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

　　可見，洪水保險(xiǎn)是以洪水風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)，利用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)對(duì)洪泛平原進(jìn)行合理有序開發(fā)，以期協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系，減輕洪水災(zāi)害的一種措施；也是利用社會(huì)力量消納洪災(zāi)損失的一種措施。因此，洪水保險(xiǎn)是一種防洪減災(zāi)非工程措施。

　　美國(guó)是較早推行洪水保險(xiǎn)的國(guó)家，其洪水保險(xiǎn)有以下基本經(jīng)驗(yàn)：①有較完備的立法。這些法律認(rèn)定洪水保險(xiǎn)是具有特殊性質(zhì)的保險(xiǎn)，由此使美國(guó)洪水保險(xiǎn)具有以下特點(diǎn)：凡位于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)均應(yīng)參加洪水保險(xiǎn)，并承諾加強(qiáng)本社區(qū)土地利用管理和積極采取防洪減災(zāi)措施的義務(wù)；設(shè)立國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金；洪水保險(xiǎn)市場(chǎng)由國(guó)家壟斷；國(guó)家對(duì)洪水保險(xiǎn)對(duì)象的賠償定額給于嚴(yán)格限定等。②設(shè)立專門機(jī)構(gòu)并堅(jiān)持不懈。美國(guó)設(shè)有聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局（FIA）負(fù)責(zé)推行國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP），F(xiàn)IA受聯(lián)邦緊急事物管理局（FEMA）領(lǐng)導(dǎo)，各州設(shè)有相應(yīng)的洪水保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。③有先進(jìn)、高效的技術(shù)支持。例如：由聯(lián)邦緊急事物管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，從1968－1996年美國(guó)已耗資100億美元繪制完成全國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，并根據(jù)環(huán)境和防洪工程條件的變化不斷進(jìn)行修正

四、基于管理科學(xué)的非工程措施

　　科學(xué)管理貫穿于一切防洪減災(zāi)措施的全過(guò)程，本節(jié)著重討論洪泛平原的管理。

　　如前所述，洪泛平原的開發(fā)是一種風(fēng)險(xiǎn)開發(fā)，長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，雖已修建了很多的水庫(kù)和堤防，而洪泛平原開發(fā)所冒的洪水風(fēng)險(xiǎn)依然在增大。透過(guò)這些事實(shí)人們認(rèn)識(shí)到，造成洪泛平原洪水風(fēng)險(xiǎn)增大的主要原因，是人們對(duì)洪泛平原長(zhǎng)期無(wú)序和過(guò)度的開發(fā)行為，是人水爭(zhēng)地矛盾在洪泛平原長(zhǎng)期發(fā)展和擴(kuò)大化的結(jié)果�；�于這樣的認(rèn)識(shí)，把加強(qiáng)洪泛平原管理作為減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)的措施被提了出來(lái)。洪泛平原管理的基本思想，就是通過(guò)規(guī)范人們?cè)诤榉浩皆�的開發(fā)行為，協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)洪泛平原自然屬性和社會(huì)屬性的統(tǒng)一，達(dá)到減輕洪澇災(zāi)害、促進(jìn)洪泛平原經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。因此，洪泛平原管理是一種防洪減災(zāi)非工程措施。

　　洪泛平原管理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，包括減輕洪災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)兩個(gè)方面。僅強(qiáng)調(diào)減輕洪災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失，不注重提高洪泛平原整體經(jīng)濟(jì)效益是欠全面的。中國(guó)人多耕地少，更應(yīng)當(dāng)注重提高洪泛平原整體經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)《災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)》“減負(fù)等于加正”的原理，洪泛平原整體經(jīng)濟(jì)效益等于開發(fā)利用取得的經(jīng)濟(jì)效益與減災(zāi)經(jīng)濟(jì)效益之和。減災(zāi)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)可以概念性的表述如下：設(shè)某洪泛平原年均減災(zāi)經(jīng)濟(jì)效益為B，年均洪災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失為L(zhǎng)，年均減災(zāi)投入為I，則年均最大減災(zāi)經(jīng)濟(jì)效益Bmax的表達(dá)式為

Bmax ＝ min ( L + I ) （1）

　　式（1）表明，當(dāng)年均洪災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失與年均減災(zāi)投入之和最小時(shí)，年均減災(zāi)經(jīng)濟(jì)效益最大。

　　在圖（1）中， B曲線是由L曲線與I曲線相加所得，其中最低點(diǎn)B1顯示，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)度R為A1、年均洪災(zāi)損失為L(zhǎng)1、年均防洪減災(zāi)投入為I1時(shí)，洪泛平原管理取得年均最大減災(zāi)經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)然，這里所指的減災(zāi)經(jīng)濟(jì)效益只考慮了減少的經(jīng)濟(jì)損失和減災(zāi)投入，而未考慮由于減輕災(zāi)害所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這一部分計(jì)入開發(fā)利用取得的經(jīng)濟(jì)效益中[6，7]。

　　洪泛平原管理的社會(huì)目標(biāo)是，通過(guò)科學(xué)管理，使洪泛平原成為具有較強(qiáng)災(zāi)前預(yù)防能力、遇災(zāi)應(yīng)變能力和災(zāi)后恢復(fù)與重建能力的社會(huì)環(huán)境。其中遇災(zāi)應(yīng)變能力是指在發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi)情況下，也能保證社會(huì)機(jī)制正常運(yùn)行，社會(huì)價(jià)值觀和行為規(guī)范不受破壞，社會(huì)心理健康得以保持，從而實(shí)現(xiàn)災(zāi)時(shí)社會(huì)穩(wěn)定，為災(zāi)后恢復(fù)與重建提供良好的社會(huì)環(huán)境條件。判斷洪泛平原管理的社會(huì)目標(biāo)是否達(dá)到或達(dá)到何種程度仍然十分困難，目前的社會(huì)學(xué)研究尚未提出有說(shuō)服力的判據(jù)。但宏觀而論，實(shí)現(xiàn)社會(huì)學(xué)目標(biāo)的能力一般是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐步增強(qiáng)的。

　　洪泛平原管理的環(huán)境目標(biāo)是，最大限度減輕人類在洪泛平原無(wú)序和過(guò)度開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的消極影響，并首先將其控制在可承受的范圍內(nèi)，因?yàn)檎�是由于無(wú)序和過(guò)度的開發(fā)行為，使洪泛平原生態(tài)環(huán)境發(fā)生急劇偏離其平衡態(tài)的變化。然而，如何識(shí)別洪水對(duì)洪泛平原生態(tài)環(huán)境的消極影響和評(píng)價(jià)其影響程度，環(huán)境科學(xué)和災(zāi)害學(xué)均尚未能給出有應(yīng)用價(jià)值的方法和判據(jù)。

五、基于政策與法規(guī)的非工程措施

防洪減災(zāi)政策與法規(guī)是政府為防洪減災(zāi)目的而制定的有約束力的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)行為規(guī)范。政策與法規(guī)既是管理者意志的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的保證。政府利用防洪減災(zāi)政策與法規(guī)鼓勵(lì)符合防洪減災(zāi)要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，約束和制裁不利于防洪減災(zāi)要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為，保證防洪減災(zāi)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此可見，防洪減災(zāi)政策與法規(guī)是通過(guò)約束人類自身的行為，以期協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，達(dá)到減輕洪水災(zāi)害的目的，因此，防洪減災(zāi)政策與法規(guī)是一種防洪減災(zāi)非工程措施。

防洪減災(zāi)政策與法規(guī)貫穿防洪減災(zāi)全過(guò)程，涉及防洪減災(zāi)的所有方面，是一個(gè)完整的、與其它法律和政策充分匹配的政策法規(guī)體系，為防洪減災(zāi)提供全面的政策與法律支撐。我國(guó)已制定了《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》等專門法律，在防洪減災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。但是，我國(guó)防洪政策法規(guī)建設(shè)仍不能滿足防洪減災(zāi)的要求，因此本文提出以下兩點(diǎn)建議：①減災(zāi)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境眾多方面，涉及許多部門和行政區(qū)的利益，僅靠專門的防洪法規(guī)是不夠的。因此，建議制定一部具有綜合性和指導(dǎo)性的《洪泛平原管理基本法》，為協(xié)調(diào)和規(guī)范各部門、各地區(qū)、以及私人在防洪減災(zāi)、土地利用、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的行為提供有約束力的基本準(zhǔn)則。②有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是貫徹執(zhí)行防洪法規(guī)面臨的棘手問(wèn)題。因此，建議在某些防洪減災(zāi)條款中引進(jìn)民法和刑法的司法解釋。這些措施將為增強(qiáng)防洪減災(zāi)法律條款的威懾力提供有力支持。

六、關(guān)于蓄滯洪區(qū)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)防洪法》，蓄滯洪區(qū)是指包括分洪口在內(nèi)的河堤背水面以外臨時(shí)貯存洪水的低洼地區(qū)、沼澤及湖泊等。編制防洪規(guī)劃時(shí)，根據(jù)洪水特性和防護(hù)對(duì)象的要求，在河流中下游選擇具有一定蓄洪容積的低洼地區(qū)作為蓄滯洪區(qū)，以便將水庫(kù)不能控制、河道無(wú)力宣泄的那一部分“超額洪水”暫時(shí)滯蓄起來(lái)，再相機(jī)排入河道，達(dá)到減輕下游洪水威脅的目的。

我國(guó)現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)，大多在歷史上就是各大江河高水行洪時(shí)形成的一些湖泊、沼澤和經(jīng)常蓄水的洼地，是大洪水的調(diào)節(jié)場(chǎng)所，它在防洪減災(zāi)中的作用早就受到重視，并作為流域防洪系統(tǒng)的重要組成部分。另一方面，蓄滯洪區(qū)土地肥沃、水草豐美，因此早在2000年前人們就開始在這里進(jìn)行墾殖。在現(xiàn)代，蓄滯洪區(qū)依然是洪泛平原開發(fā)利用的重要組成部分。在長(zhǎng)期的墾殖實(shí)踐中，那里的人們形成了“水進(jìn)我退，水退我進(jìn)”的蓄洪墾殖土地利用策略。為了更好發(fā)揮蓄滯洪區(qū)在防洪和墾殖兩方面的功能，陸續(xù)為蓄滯洪區(qū)修建進(jìn)水閘、退水閘，在蓄滯洪區(qū)周邊興建圍堤和隔堤，在蓄滯洪區(qū)內(nèi)修建安全設(shè)施等，形成了現(xiàn)代蓄滯洪區(qū)的一般性模式。

可見，蓄滯洪區(qū)對(duì)其所保護(hù)的下游地區(qū)城市和設(shè)施而言，起到“使洪水遠(yuǎn)離人類”的作用，且需修建一些輔助工程，因此可視蓄滯洪區(qū)是其下游城市和設(shè)施的一種防洪減災(zāi)工程措施；但就蓄滯洪區(qū)自身的防洪而言，那里的人們長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“水進(jìn)我退，水退我進(jìn)”的蓄洪墾殖土地利用策略，體現(xiàn)了人類與洪水協(xié)調(diào)相處的積極思想，因此蓄滯洪區(qū)自身防洪減災(zāi)是采用非工程措施。就流域整體而言，蓄滯洪區(qū)具有防洪減災(zāi)工程措施和非工程措施的雙重功能。

值得指出的是，蓄滯洪區(qū)作為防洪規(guī)劃中制定的防洪減災(zāi)體系的組成部分，是具有設(shè)計(jì)概念的，因此它應(yīng)當(dāng)在一定的設(shè)計(jì)洪水條件下運(yùn)用。在發(fā)生“超標(biāo)準(zhǔn)洪水”情況下，將更加充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)的作用，并且允許突破在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)下規(guī)定的運(yùn)用條件的約束，但必需采取非常安全措施以保障蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的安全并盡量減少財(cái)產(chǎn)損失。

蓄滯洪區(qū)在中國(guó)防洪減災(zāi)中的特殊重要性，是由中國(guó)的自然地理特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)所決定的。首先，中國(guó)河流上游山區(qū)集流面積廣大而中下游河勢(shì)平坦，在東亞季風(fēng)氣候背景下，極易形成特大洪水和連續(xù)洪水，且洪水年內(nèi)和年際變化很大，這樣的洪水特性不可能被水庫(kù)和堤防完全控制，必需留有滯蓄洪區(qū)作為臨時(shí)泛濫場(chǎng)所；另一方面，中國(guó)主要城市大部分分布在七大江河中下游，百萬(wàn)人以上有防洪任務(wù)的城市GDP約占全國(guó)GDP的80％，而且這些城市大多是國(guó)家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和科技中心，因此在出現(xiàn)特大洪水的緊急情況下，不得不采取“舍小局，保大局”的防洪策略，暫時(shí)犧牲蓄滯洪區(qū)的局部利益，保護(hù)大城市和國(guó)家重要設(shè)施，保障國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。但是，“暫時(shí)犧牲”決不意味著可以忽視蓄滯洪區(qū)人民的發(fā)展權(quán)利，否則同樣是違背可持續(xù)發(fā)展原則的。

七、結(jié)論

1、防洪減災(zāi)非工程措施是通過(guò)約束人類自身行為，以改善人與洪水關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的的一種措施。它是一種獨(dú)立的防洪減災(zāi)策略思想，體現(xiàn)了人與自然和諧共處的自然觀和社會(huì)發(fā)展觀。

2、基于洪水的物理屬性、風(fēng)險(xiǎn)概念、管理科學(xué)、政策與法規(guī)，將防洪減災(zāi)非工程措施劃分為四類，它們分別從不同的角度處理人與洪水的關(guān)系。蓄滯洪區(qū)則具有工程措施與非工程措施的雙重特性。

3、在各種防洪減災(zāi)非工程措施中，洪泛平原管理是具有綜合性的，事實(shí)上，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、洪水保險(xiǎn)、政策法規(guī)、蓄滯洪區(qū)等措施均是實(shí)現(xiàn)洪泛平原管理的重要內(nèi)容和手段，它們反映和遵從洪泛平原所具有的自然和社會(huì)雙重屬性。同時(shí)，應(yīng)注意它們?cè)诜篮橄到y(tǒng)中所擔(dān)負(fù)的角色和因地制宜的原則，這樣才能充分發(fā)揮各種防洪減災(zāi)非工程措施的功能。

4、防洪減災(zāi)非工程措施之所以在現(xiàn)代防洪減災(zāi)中具有特殊重要性，是由“現(xiàn)代水災(zāi)”特點(diǎn)所決定的。在歷史水災(zāi)中，天然洪水是致災(zāi)因素，人類社會(huì)是承災(zāi)體；然而在“現(xiàn)代水災(zāi)”中，人類社會(huì)不僅僅是承災(zāi)體，而且由于人類過(guò)度和無(wú)序的開發(fā)行為，也成為一種致災(zāi)因素。因此，以約束人類自身行為、協(xié)調(diào)人水關(guān)系為特征的防洪減災(zāi)非工程措施被提了出來(lái)，并越來(lái)越顯出其重要性。

5、中國(guó)的國(guó)情表明，防洪減災(zāi)非工程措施在中國(guó)防洪減災(zāi)中有著特殊重要的作用。如何建立工程措施和非工程措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)體系，加強(qiáng)防洪減災(zāi)非工程措施能力建設(shè)，是加強(qiáng)和改善中國(guó)現(xiàn)有防洪體系的切入點(diǎn)，是中國(guó)防洪減災(zāi)面臨的重大和迫切的課題。

作者單位：南京水利科學(xué)研究院