abstract: the land development and consolidation project is to improve the quality of arable land and planting conditions and promote regional economic development through the comprehensive improvement of the project area. taking major development and consolidation projects of million acres of land in eastern yellow river valley in qinghai for example, the problems in the projects are analyzed and a number of response measures are proposed. 

關(guān)鍵詞： 土地開發(fā)整理；青海東部黃河谷地；百萬畝；問題；對(duì)策 

key words: land development and consolidation；eastern yellow river valley in qinghai；million acres；problem；countermeasures 

0  引言 

通過對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行田、水、路、林、村的綜合整理開發(fā)，是提高土地利用率，改善生產(chǎn)條件和生活環(huán)境的重要手段，也是保證糧食生產(chǎn)安全，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)用地的需求，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。下面以青海東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目為例，對(duì)青海土地開發(fā)整理項(xiàng)目中存在的問題進(jìn)行分析，并就應(yīng)對(duì)措施提一些見解。 

1  項(xiàng)目簡(jiǎn)介 

黃河谷地是青海省農(nóng)業(yè)區(qū)光、水、熱、土等自然條件最好的地區(qū)。項(xiàng)目區(qū)由拉西瓦、李家峽、公伯峽和積石峽等四大區(qū)組成，涉及貴德、循化、化隆、民和、尖扎5縣25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298個(gè)行政村、30多萬農(nóng)村人口，土地總面積114萬畝，建設(shè)規(guī)模62萬畝。項(xiàng)目工程將依托已建和擬建的拉西瓦、李家峽、公伯峽、積石峽等四大水庫和六條干渠骨干工程進(jìn)行土地開發(fā)整理，布設(shè)灌溉排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)工程和其它工程，將現(xiàn)有零碎、貧瘠的耕地和荒草地、裸土地、灘涂等低水平農(nóng)田和荒灘荒坡整理開發(fā)改造為成塊、連片、能灌、能排、土層深厚和肥力增加的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)良田，形成田成方、渠相連、路相通、林成網(wǎng)的田水路林綜合配套的新格局。 

2  存在的問題 

2.1 項(xiàng)目前期工作中存在的問題  青海東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目在前期工作當(dāng)中由于資金匱乏，專業(yè)技術(shù)人員短缺等原因，調(diào)研工作不細(xì)致，項(xiàng)目區(qū)缺乏最基本的立項(xiàng)條件，不具備水利骨干工程，就李家峽南片而言，主要依靠李家峽水庫的高水位，修建南干渠，提供李家峽南片耕地的自流灌溉，但南干渠屬于亞行貸款項(xiàng)目，由省水利廳負(fù)責(zé)，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，還未動(dòng)工，而配套的支、斗、農(nóng)渠和相應(yīng)的渠系建筑物已開工建設(shè)，工期一年。這些配套渠系建成以后無水可引，有可能造成人為的破壞。這就存在一個(gè)工程先后與主次的問題，就像雖有心臟，沒有大動(dòng)脈，毛細(xì)血管里哪來血。 

2.2 建設(shè)單位存在的問題 

2.2.1 人力資源不足，項(xiàng)目管理難度大  青海東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目由青海省土地統(tǒng)整整理中心承擔(dān)，雖然組建了青海東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目指揮部總體負(fù)責(zé)，州縣各級(jí)也成立了相應(yīng)的指揮部，但具體由各縣國(guó)土資源局負(fù)責(zé)。由于土地開發(fā)整理項(xiàng)目涉及農(nóng)、林、水、國(guó)土等部門，項(xiàng)目管理不僅需要農(nóng)、林、水、國(guó)土方面專業(yè)技術(shù)人員，還需要精通工程經(jīng)濟(jì)管理方面的專業(yè)人員。在現(xiàn)行組織體制下的指揮部形同虛設(shè)，人員都是臨時(shí)從各部門抽調(diào)的，而且往往不能到位，因此業(yè)主人力資源不足，項(xiàng)目管理難度大。 

2.2.2 合同不規(guī)范，施工單位壓力大  項(xiàng)目雖然由青海東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目指揮部總體負(fù)責(zé)，但具體操作由各縣負(fù)責(zé)，沒有統(tǒng)一規(guī)范的合同。有些州縣在實(shí)施過程中不僅沒有工程預(yù)付款和材料預(yù)付款，而且要中標(biāo)人在簽訂合同之前一次性付給建設(shè)單位中標(biāo)價(jià)的10%作為工程履約保證金，同時(shí)簽訂苛刻的付款條件。 

2.3 政府工作中存在的問題  土地開發(fā)整理工程不同于其他工程，牽扯到農(nóng)村千家萬戶，許多工作如舊宅基地復(fù)墾，樹木青苗補(bǔ)償、權(quán)屬調(diào)整等都需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村出面協(xié)調(diào)解決，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村工作繁雜，人手不足，且現(xiàn)行的項(xiàng)目管理制度無法調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的主動(dòng)性。致使村民不斷出現(xiàn)的矛盾糾紛，阻礙工程的順利實(shí)施。另外項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)人口整體素質(zhì)不高，項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作雖然由項(xiàng)目所在地黨委、政府負(fù)責(zé)，村、社分片包干。但由于相當(dāng)部分項(xiàng)目實(shí)施跨越村界，許多村莊之間的矛盾糾紛未能及時(shí)化解，從而轉(zhuǎn)化到實(shí)施項(xiàng)目中，給項(xiàng)目實(shí)施帶來重重阻礙，解決問題耗時(shí)耗力，成了項(xiàng)目實(shí)施過程中較大的障礙。 

2.4 設(shè)計(jì)工作中存在的問題  在設(shè)計(jì)當(dāng)中存在諸多的問題，使項(xiàng)目難以實(shí)施，許多設(shè)計(jì)內(nèi)容與實(shí)際地形不相符。 

2.4.1 土地平整設(shè)計(jì)問題  就以李家峽南片而言，設(shè)計(jì)單位在土地平整設(shè)計(jì)中，把青藏高原山區(qū)地形按平原地區(qū)照搬，設(shè)計(jì)平均土地開挖深度均在30-40厘米之間，而實(shí)際施工中，要是按設(shè)計(jì)地塊寬度不小于8-30米，長(zhǎng)度不小于150米修筑，最少開挖深度在1.5米左右，這與招標(biāo)提供的工程量相差5倍；有些地方，實(shí)際地形是深山峽谷，懸崖峭壁，而設(shè)計(jì)圖紙上卻是開發(fā)土地，因此實(shí)際開發(fā)的土地畝數(shù)和設(shè)計(jì)數(shù)量很難相符，導(dǎo)致在驗(yàn)收和結(jié)算工作中困難重重。另外，在設(shè)計(jì)當(dāng)中對(duì)當(dāng)?shù)氐耐临|(zhì)沒有做細(xì)致深入的研究，理所當(dāng)然的認(rèn)為，土地平整只是利用推土機(jī)推土30-50米的施工程序。其實(shí)，青海東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目，雖然在黃河沿岸，但山區(qū)缺水，土質(zhì)干燥，幾乎沒有水分，在土地整理過程中，大量的土方從山頂順坡下滑，沒有任何穩(wěn)定性可言，在灌水過程中會(huì)全部塌陷，造成山體滑坡，同時(shí)也破壞了原有很薄弱的植被，從而形成新的自然災(zāi)害。 

2.4.2 水利工程設(shè)計(jì)問題  在支、斗、農(nóng)渠的設(shè)計(jì)過程中，對(duì)灌溉耕地畝數(shù)沒有認(rèn)真的核算，有些渠道斷面大，卻控制的灌溉面積小；有些渠道斷面小，下游灌溉的耕地畝數(shù)卻很多；還有的是支渠斷面小而斗渠斷面大。另外，渠線選擇不合理，有的布置在深溝峽谷中，有些布置在叢林密布中，很難施工。比如在李家峽南片，某支渠要穿過尕布溝修建一百多米的暗渠，下游只澆灌十幾畝地，并且和另一支渠相差幾十米并排而行，完全可以由另一支渠控制。最主要的是尕布溝經(jīng)常發(fā)生洪水，渠道時(shí)刻受到被沖毀的危險(xiǎn)。還有一條支渠在山溝的左岸與南干渠連接，跨過深溝架一座渡槽去灌溉右岸的耕地，并且在渡槽中間開口澆灌溝內(nèi)的五六畝地。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中應(yīng)該對(duì)原有的溝渠、道路進(jìn)行改造，對(duì)原有的排灌設(shè)施都可以保留，不要打破村社之間的土地權(quán)屬界線，但在我們的設(shè)計(jì)方案中幾乎把原來的提灌站全部剔除，這樣資源浪費(fèi)較大，村民也不愿接受。 

2.4.3 群眾意見征求不細(xì)  設(shè)計(jì)單位在前期調(diào)查過程中不細(xì)致，尤其體現(xiàn)在現(xiàn)有耕地整理區(qū)。許多現(xiàn)有耕地當(dāng)?shù)厝罕姸疾辉敢庹�理，一來耕地面積不會(huì)增加，二來破壞了原有的耕植土。只要把現(xiàn)有耕地區(qū)域的支、斗、農(nóng)渠和渠系建筑物及田間道和生產(chǎn)路進(jìn)行維修和改造即可滿足土地增效要求。有些地方村民急切盼望修筑田間道和生產(chǎn)路，卻不在設(shè)計(jì)圖范圍；有些地方由于占耕地等原因村民堅(jiān)決不讓修筑。在具體實(shí)施過程中村民不是要求補(bǔ)償就是要求增加工程量，從而導(dǎo)致了施工單位和當(dāng)?shù)卮迕裰�間的矛盾，直接影響著工程質(zhì)量和施工進(jìn)度，給項(xiàng)目管理增加了很大的難度。 

2.5 工程招標(biāo)中存在的問題 

2.5.1 設(shè)置底價(jià)不合理  項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的主體工程雖按要求全部進(jìn)行公開招標(biāo)，也設(shè)定底價(jià)，但底價(jià)很不合理，有的州縣直接從工程預(yù)算費(fèi)中下浮一定的比例作為底價(jià)，沒有任何利潤(rùn)可賺。但各施工單位為了中標(biāo)贏得工程，不切實(shí)際的投標(biāo)，加上民工工資和物價(jià)上漲，造成實(shí)際投入大于收益的虧損局面，從而引發(fā)施工單位自行停工的現(xiàn)象。 

2.5.2 標(biāo)段劃分不合理  有的州縣往往把標(biāo)段劃分的很小，幾乎是一個(gè)行政村為一個(gè)標(biāo)段。這樣不僅給自己的管理帶來了很大的難度，也給有實(shí)力的企業(yè)制造了門檻。由于投資小，正規(guī)企業(yè)劃不來進(jìn)場(chǎng)，先進(jìn)的設(shè)備無法使用。因此給私企和掛牌公司創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。由于土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目利潤(rùn)低，這些單位拿到工程后層層轉(zhuǎn)包，導(dǎo)致豆腐渣工程的出現(xiàn)。也有的州縣，雖然標(biāo)段化的大，但不科學(xué)。 

2.6 監(jiān)理工作中存在的問題  監(jiān)理單位對(duì)農(nóng)田水利工程監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)有限，對(duì)本工程招投標(biāo)文件及施工合同理解不夠，缺乏駕馭工程全局的能力，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理力量不足。工程計(jì)量措施不規(guī)范，技術(shù)資料不完善，對(duì)施工單位的設(shè)計(jì)變更不及時(shí)，影響施工進(jìn)度。 

2.7 施工過程中存在的問題  由于土地整理區(qū)中有的原來就是好田好地，現(xiàn)在需要按項(xiàng)目規(guī)劃重新整理，這一施工，必然要?dú)�壞青苗，還要影響種植一到兩季農(nóng)作物，加上一些零星的果樹，經(jīng)濟(jì)樹，林木等地上附著物的毀壞以及清理費(fèi)用，這些資金在項(xiàng)目預(yù)算上都沒有，不予補(bǔ)償。若不給補(bǔ)償，農(nóng)民就不讓施工，從而不得不變更原規(guī)劃設(shè)計(jì)而避開補(bǔ)償。另外，農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)期望過高，期待土地整理能夠解決他們目前生產(chǎn)與生活中的所有問題。 

3  應(yīng)對(duì)措施 

3.1 加強(qiáng)宣傳爭(zhēng)民意  通過各種渠道廣泛宣傳，讓當(dāng)?shù)馗刹咳罕娭�道�?xiàng)目區(qū)耕地面積少、質(zhì)量差、退化快的實(shí)情，爭(zhēng)取農(nóng)民群眾對(duì)土地開發(fā)整理工作的理解和對(duì)施工單位的支持，提高農(nóng)民群眾對(duì)土地開發(fā)整理的參與性和自覺性。通過宣傳，爭(zhēng)取農(nóng)民群眾強(qiáng)有力的支持，使我省土地開發(fā)整理項(xiàng)目積極推進(jìn)。 

3.2 科學(xué)規(guī)劃精組織  土地整理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金到組織實(shí)施都應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地進(jìn)行，必須精心組織，集中人力、物力、財(cái)力、利用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科技等手段積極參與，形成土地整理合理，對(duì)田、水、路、林、村全面規(guī)劃，合理布局，切實(shí)改善耕地的耕作層，使瘦田變良田，低產(chǎn)變高產(chǎn)。 

3.3 加強(qiáng)監(jiān)管夯基礎(chǔ)  確定土地權(quán)屬，明晰土地的所有權(quán)和使用權(quán)，依照規(guī)劃認(rèn)真做好項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、申報(bào)和實(shí)施的方案。應(yīng)充分考慮項(xiàng)目區(qū)本身的地貌特征，因地制宜，切不可拋開項(xiàng)目區(qū)實(shí)際憑空規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃方案華而不實(shí)，無法進(jìn)行施工。財(cái)政廳和國(guó)土廳按照國(guó)家土地整理預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，盡快出臺(tái)土地開發(fā)整理部頒定額的省配套、補(bǔ)充定額。充分考慮前期勘測(cè)、施工圖預(yù)算的區(qū)域差別，以及青苗及誤耕補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要考慮物價(jià)上漲因素，增加必要的施工措施費(fèi)、臨時(shí)工程費(fèi)和其它工程費(fèi)。 

3.4 涉農(nóng)資金須整合  土地開發(fā)整理應(yīng)該由省政府牽頭，著力整合各部門的涉農(nóng)資金，包括國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等涉農(nóng)部門都積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，按照“渠道不亂、用途不變、集中使用、各記其功”的原則，將資金、人力、物力捆綁使用，實(shí)行項(xiàng)目投一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)、農(nóng)民籌一點(diǎn)，進(jìn)行大規(guī)模的土地開發(fā)整理，使農(nóng)民真正得到實(shí)惠。 

3.5 建章立制重長(zhǎng)效  根據(jù)項(xiàng)目管理規(guī)范化的要求，青海東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行“法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、公告制和合同制”，用制度規(guī)范事、以制度約束人。嚴(yán)把規(guī)劃立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、資金運(yùn)作、工程質(zhì)量和廉政建設(shè)等關(guān)口。 

4  結(jié)束語 

通過對(duì)青海東部黃河谷地荒草地、灘涂的開發(fā)和“田、水、路、林、村”的綜合治理，把低產(chǎn)田改造為高產(chǎn)田，改善青海東部黃河兩岸農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生條件，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度，實(shí)現(xiàn)土地利用從粗放型轉(zhuǎn)為集約型，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，從而改變農(nóng)民居住環(huán)境,促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。 

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