一、引言

　　飲用水是由政府主導(dǎo)提供的一種公共產(chǎn)品，以保障公民正常的生產(chǎn)生活需要。飲用水安全直接關(guān)系到居民的健康和社會(huì)的穩(wěn)定，因此政府越來(lái)越關(guān)注飲用水安全。但是政府傳統(tǒng)意義上的飲用水安全只是針對(duì)城市而言，農(nóng)村成為飲用水安全管理的“盲區(qū)”，加之農(nóng)村自身實(shí)際情況復(fù)雜多樣，難以建立一個(gè)通用的模式或統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這都使得我國(guó)農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題比城市更為嚴(yán)峻和突出，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要因素，是急需解決的重要問(wèn)題。

　　二、飲用水安全概述

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　　《1998年世界發(fā)展指標(biāo)》指出安全的水是指經(jīng)過(guò)處理的地表水和未經(jīng)處理但未被污染的水，如泉水、安全的井水和得到保護(hù)的鉆孔水。[1]飲用水通常指水質(zhì)和水量的時(shí)空分布能夠滿足人們的發(fā)展需求，同時(shí)不含對(duì)人體有毒有害的生化成分；足夠的水量滿足新陳代謝和家庭衛(wèi)生需要；對(duì)于飲用水供給、水質(zhì)具有較高的滿意程度，并且不會(huì)擔(dān)心自己飲用后對(duì)身體造成傷害。

　　（二）飲用水安全

　　我國(guó)制定的農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四項(xiàng)指標(biāo)組成[2]。本文認(rèn)為，飲用水安全是指由政府主導(dǎo)提供安全的飲用水，無(wú)有毒有害的成分，衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到《農(nóng)村飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB11730—89所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照《農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)管理辦法》執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)測(cè)項(xiàng)，本著以人為本的服務(wù)理念，確保民眾對(duì)飲用水有較高的滿意度。

　　三、鳳河村飲用水安全的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

　　本文選擇云南省洱源縣鳳河村做調(diào)研，該村共有213戶人家，其中白族占98%以上。文章采用問(wèn)卷和訪談的形式，共做了100份問(wèn)卷，問(wèn)卷回收率為98%，入戶訪談20戶。

　�。ㄒ唬�鳳河村飲用水基本情況

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村地區(qū)的扶持，鳳河村從2010年開(kāi)始建設(shè)自來(lái)水供水系統(tǒng)，資金主要來(lái)源于國(guó)家撥付和村民自發(fā)籌集，飲用水安全得到一定的保障。

　　1.飲用水構(gòu)成。在調(diào)查過(guò)程中，78%調(diào)查對(duì)象表示飲用水源為自來(lái)水。與一般的井水和溝渠水相比，在供水體系建設(shè)之初會(huì)對(duì)自來(lái)水的水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)，基本的水質(zhì)可以得到保證。

　　2.水源地。鳳河村的飲用水源來(lái)自村莊東側(cè)端的山澗泉水，水源地附近植被覆蓋率總體較。高。同時(shí)取水源地附近無(wú)大型的工業(yè)企業(yè)，無(wú)農(nóng)田，以山澗底端直接開(kāi)挖溝渠引水，自流至蓄水池，無(wú)需工程建設(shè)。但是從衛(wèi)星地圖（圖2-1）上可以看出在引水山澗南側(cè)有局部的地表裸露帶，植被覆蓋率低，容易引發(fā)山洪，危及水源。北側(cè)i植被主要為灌木草叢，涵養(yǎng)水源的能力也較低。

　　3.蓄水池。蓄水池為居于玉皇閣附近的操場(chǎng)，以鳳羽線公路最低點(diǎn)為基點(diǎn)相對(duì)高差為32米，蓄水池高于村中所有民宅，實(shí)現(xiàn)全部自流取水。

　　4.管理人員。水管員由村委會(huì)委任，日常的工作職責(zé)負(fù)責(zé)水源地引水以及故障的處理，工資支付方式為每戶每年向村委會(huì)交付20元的管理費(fèi)，同時(shí)村委會(huì)支付水務(wù)管理員800元/年的生活補(bǔ)助。

　　（二）鳳河村飲用水安全存在的問(wèn)題

　　如前所述，鳳河村飲用水源為自來(lái)水，基本的水質(zhì)、水量和方便程度都能得到一定程度的保障，但是該村總體的飲用水安全還存在一定的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：

　　1.季節(jié)性缺水。鳳河村位于云南省洱源縣，地理坐標(biāo)大致為（26°6′47″N，99°57′24″E），屬于典型的季風(fēng)氣候區(qū)。夏秋多、冬春少的降水分配，導(dǎo)致水源地的補(bǔ)給水源季節(jié)差異。加之冬春季節(jié)是農(nóng)田灌溉的高峰期，耗水量大，供大于求導(dǎo)致冬春季節(jié)缺水嚴(yán)重，時(shí)常出現(xiàn)自來(lái)水?dāng)嗨�的現(xiàn)象。

　　2.水質(zhì)較差。鳳河村自來(lái)水供水屬于“直腸式”的供水方式，即水源地——水管——蓄水池——水管——村民家中，中間沒(méi)有任何的水處理環(huán)節(jié)，存在著較大的安全隱患，也無(wú)法達(dá)到國(guó)家規(guī)定的飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)。并且鳳河村的村民主要依靠看和聞來(lái)判斷水質(zhì)的好壞，無(wú)法鑒別水中存在的細(xì)菌量、重金屬含量等影響水質(zhì)的因素�；�本的水處理環(huán)節(jié)的缺失和水質(zhì)鑒定技術(shù)手段的落后，導(dǎo)致該村的飲用水水質(zhì)較差，基本的清澈度能保證，但微生物指標(biāo)和化學(xué)元素指標(biāo)等基本不達(dá)標(biāo)，使得鳳河村飲用水安全存在較大的隱患。

　　3.供給水源單一。在使用自來(lái)水供水之前，鳳河村主要依靠水井供水，但現(xiàn)在水井基本廢棄不用，失去其基本的功能。單一靠靠自來(lái)水供水會(huì)面臨幾個(gè)問(wèn)題：一是水源的季節(jié)性差異影響自來(lái)水供給的穩(wěn)定性，二是由于水源地山澗的特性，雨季時(shí)會(huì)使自來(lái)水源地位于洪水區(qū)，嚴(yán)重影響村中飲用水的供應(yīng)，并且會(huì)損害輸水管和蓄水箱。

　　三、鳳河村飲用水安全的制約因素

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　　鳳河村村民的意識(shí)和行為是影響村里飲用水安全的重要因素之一，具體表現(xiàn)在：1.民眾意識(shí)落后。鳳河村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是個(gè)體形式進(jìn)行的，村民之間缺乏集體主義思想。因此村民更多立足于自身的利益，缺乏飲用水保護(hù)的意識(shí)。在鳳河村，村民把飲用水做它用的現(xiàn)象非常普遍，造成供水緊張。另村民沒(méi)有節(jié)約用水的意識(shí)，浪費(fèi)水現(xiàn)象嚴(yán)重。在調(diào)查過(guò)程中，就如何改進(jìn)本村飲用水問(wèn)題上，僅有3%的受訪對(duì)象表示應(yīng)該主動(dòng)的節(jié)約用水。2.村民生活習(xí)慣較差。鳳河村人口的文化素質(zhì)普遍較低，僅接受過(guò)義務(wù)教育及以下的占全村人口的73%。加之生活環(huán)境和社會(huì)規(guī)范等因素的影響，村民在生活中的不文明現(xiàn)象突出，例如生活污水的隨意排放、生活垃圾亂扔等。這些行為會(huì)直接導(dǎo)致飲用水的污染。3.村民自治沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷和實(shí)地觀察發(fā)現(xiàn)，鳳河村委會(huì)對(duì)于本村的基本公共設(shè)施的治理更多依賴(lài)政府，或者僅靠村長(zhǎng)以及支書(shū)等少數(shù)人員的拍腦袋決議，在治理的程序上合理合法性較差，沒(méi)有真正發(fā)揮村民自身的治理作用。

　�。ǘ�）地方政府公共服務(wù)職能缺位

　　地方政府作為飲用水安全治理的重要主體，其行為對(duì)飲用水問(wèn)題的解決有重要的影響。鳳河村飲用水安全存在著地方政府管理缺位和飲用水安全監(jiān)管體系缺失。通過(guò)對(duì)鎮(zhèn)政府一級(jí)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的管理村務(wù)飲用水安全的人員，也沒(méi)有對(duì)村民的自治過(guò)程進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)。在基本的規(guī)范方面，缺乏飲用水安全規(guī)范條例，國(guó)家的有關(guān)水方面的法律法規(guī)也沒(méi)有進(jìn)行有效的宣傳。在違規(guī)行為處理方面，對(duì)違規(guī)操作的自來(lái)水管道架設(shè)仍然做合格的驗(yàn)收處理，對(duì)違反有關(guān)規(guī)定選址建廠的養(yǎng)殖合作社沒(méi)做出任何的處理。

　　另外，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府工作人員的訪談?wù){(diào)查中所反饋的信息看，并沒(méi)有對(duì)村落的飲用水定期檢測(cè)和定期檢查的制度安排，更沒(méi)有對(duì)供水系統(tǒng)任命專(zhuān)門(mén)管理的人員。政府只是負(fù)責(zé)引導(dǎo)供水設(shè)施的建設(shè)，并負(fù)責(zé)驗(yàn)收，對(duì)于后期的運(yùn)行存在嚴(yán)重的監(jiān)管缺失。同時(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的飲用水沒(méi)有定期檢測(cè)的制度規(guī)定，也沒(méi)建立檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)則，無(wú)法保證飲用水是否達(dá)標(biāo)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)飲用水安全的人員，也就無(wú)法落實(shí)到事，責(zé)任到人。一般來(lái)說(shuō)，針對(duì)農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題采取的都是事后處置方式。

　�。ㄈ�）企業(yè)責(zé)任意識(shí)淡薄

　　企業(yè)作為公共治理政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的一個(gè)重要中心，與農(nóng)村的公共問(wèn)題也息息相關(guān)。鳳河村飲用水安全問(wèn)題涉及到的企業(yè)主要有鳳河村供水系統(tǒng)的承建方、養(yǎng)殖合作社、個(gè)體戶等。對(duì)于供水系統(tǒng)承建方來(lái)說(shuō)，在管道架設(shè)過(guò)程中，存在極大的不規(guī)范操作。例如施工方違規(guī)將管道露天鋪設(shè)，不僅給民眾的生活帶來(lái)極大的不方便，而且也容易受到人為損壞造成供水中斷。而養(yǎng)殖合作社對(duì)飲用水安全的影響主要集中在選址、排污和耗水等多個(gè)方面。鳳河村的春祥養(yǎng)豬合作社選址距輸水溝渠不到100米的直線距離，只考慮場(chǎng)地成本問(wèn)題，忽略污染問(wèn)題。由于農(nóng)村地區(qū)缺乏完整規(guī)范的排污系統(tǒng)，加上養(yǎng)殖合作社排污量較大，如果直接排放將會(huì)造成水體、空氣、土壤、生活環(huán)境等的污染。自來(lái)水系統(tǒng)屬于飲用水范疇，而養(yǎng)殖合作社是屬于生產(chǎn)用水，所以不該違規(guī)使用飲用水源。

　　四、鳳河村飲用水安全問(wèn)題的解決路徑

　　（一）完善飲用水供給機(jī)制

　　飲用水屬于準(zhǔn)公共物品，需由政府主導(dǎo)提供。因此針對(duì)案例中存在的飲用水供給機(jī)制不健全不完善，飲用水自身的特性，以及農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，技術(shù)手段的落后等因素，需要政府整合社會(huì)力量完善飲用水供給機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)：第一，完善制度、強(qiáng)化管理。完善水質(zhì)監(jiān)測(cè)和檢驗(yàn)制度，彌補(bǔ)制度空白，可制訂一周一次檢測(cè)或者一月一次的檢測(cè)的計(jì)劃，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行GB/T5750《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法》。及時(shí)的了解水源水質(zhì)存在的問(wèn)題，最大限度的保證民眾飲用水安全。對(duì)于專(zhuān)門(mén)的管理人員，可由政府涉入，民眾選舉產(chǎn)生，同時(shí)明確責(zé)任，做到責(zé)任到人。2.完善制水工藝。鳳河村飲用水“直腸式”的供水方式，會(huì)從多個(gè)環(huán)節(jié)造成飲用水的污染。因此，必須修建必要的沉淀池，在進(jìn)入蓄水池前進(jìn)行必要的沉淀和使用常規(guī)的消毒劑，同時(shí)對(duì)蓄水池進(jìn)行定期的消毒和清洗，再對(duì)輸水管道進(jìn)行定期的檢查更換。

　　（二）強(qiáng)化飲用水監(jiān)管體制

　　目前，我國(guó)有些城市實(shí)行了“水務(wù)一體化”管理體制，即所有涉水事務(wù)都由相應(yīng)級(jí)別的水務(wù)部門(mén)管理[3]。城市“水務(wù)一體化”主要行徑有對(duì)水源地規(guī)劃、發(fā)放許可證、統(tǒng)籌水量、統(tǒng)一收費(fèi)等，對(duì)農(nóng)村水務(wù)建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。在村落內(nèi)可以通過(guò)建立“水務(wù)管理會(huì)”等組織機(jī)構(gòu)，來(lái)專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)管理涉水事務(wù)，“水管會(huì)”除進(jìn)行日常維護(hù)和問(wèn)題的處理，還可進(jìn)行宣傳教育，制定具體的管理細(xì)則，推選專(zhuān)門(mén)的水務(wù)管理員，對(duì)飲用水不合理的行為進(jìn)行制止并教育等。另外，需要定期進(jìn)行飲用水源地水源檢測(cè)并發(fā)布水源地水質(zhì)檢測(cè)報(bào)告，遇重大污染事故和突發(fā)性事件等緊急情況應(yīng)及時(shí)發(fā)布，對(duì)轄區(qū)內(nèi)供水水源地制定具體的保護(hù)管理辦法，對(duì)排污進(jìn)行監(jiān)督管理，履行保護(hù)水資源職責(zé)。在政府網(wǎng)站進(jìn)行以上信息的公開(kāi)，針對(duì)飲用水安全存在的問(wèn)題和改進(jìn)對(duì)策可聘請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的指導(dǎo)，在飲用水源地保護(hù)區(qū)邊界設(shè)立告示牌等。

　　（三）構(gòu)建飲用水應(yīng)急管理體系

　　鳳河村飲用水應(yīng)急管理體系應(yīng)在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)范下建立符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府以及地方實(shí)際的應(yīng)急管理體系。具體包括應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)、應(yīng)急管理人員任命、應(yīng)急水源地建設(shè)等幾個(gè)方面。在飲用水應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，可以在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)立飲用水應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的組成人員必須具有創(chuàng)造性、善于溝通、應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)問(wèn)題的能力，必要時(shí)可以聘請(qǐng)專(zhuān)家和學(xué)者加入，確保決策的科學(xué)化合理化，最后做到安全問(wèn)題信息公開(kāi)化，通過(guò)媒體和公眾督促應(yīng)急機(jī)制。關(guān)于應(yīng)急管理人員的任命，可在政府部門(mén)常設(shè)機(jī)構(gòu)的人員外，組建相應(yīng)的監(jiān)測(cè)人員、信息傳遞人員、醫(yī)療衛(wèi)生保障人員等。這些人員均屬于兼任，只有突發(fā)事件出現(xiàn)才上任，整合社會(huì)資源應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。在應(yīng)急水源方面，應(yīng)解決鳳河村飲用水水源單一的問(wèn)題�？砂汛迕窦抑袕U棄的水井作為應(yīng)急水源，但需要對(duì)水井進(jìn)行日常維護(hù)。

　　（四）建立多中心治理模式

　　在公共治理中，單靠政府或者單靠企業(yè)甚至單靠個(gè)人都是無(wú)法完成對(duì)公共問(wèn)題的解決和治理的，需要的是多主體、多方式、多渠道的綜合治理，構(gòu)建一個(gè)政府管理與公眾參與相結(jié)合、社會(huì)化和市場(chǎng)化相結(jié)合的新型社會(huì)公共安全體系。鳳河村飲用水安全治理需要政府、民眾和企業(yè)的共同努力，各方能在飲用水治理的制度安排、資金籌措、建言獻(xiàn)策等方面發(fā)揮作用，最后將有利于形成公眾參與、全民關(guān)注、多方籌資、積極自治的局面。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　綜上所述，保障農(nóng)村飲用水安全關(guān)乎民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維系社會(huì)公平與正義，也衡量著政府公共服務(wù)與治理的能力。堅(jiān)持以人為本的理念，注重個(gè)體的發(fā)展實(shí)現(xiàn)社會(huì)公義，尤其在城鄉(xiāng)二元制背景下，注重對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，完善制度立法的空白，需要政府、民眾、企業(yè)多個(gè)主體的積極參與建設(shè)，也需要從現(xiàn)行的公共服務(wù)狀況和產(chǎn)業(yè)狀況入手，從根源上解決問(wèn)題。