《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩者調(diào)整的是不同的法律關(guān)系，有嚴(yán)格的區(qū)別。政府采購是政府改革財(cái)政支出管理、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種基本制度，其著重點(diǎn)是要解決政府內(nèi)部財(cái)政資金如何支出的問題，屬于政府內(nèi)部事務(wù)；而招標(biāo)投標(biāo)是業(yè)主率先提出工程采購的條件和要求，邀請(qǐng)眾多投標(biāo)人參加投標(biāo)并按照規(guī)定格式從中選擇交易對(duì)象的一種市場(chǎng)交易行為。

在不熟悉的招投標(biāo)和政府采購的情況下，我們經(jīng)常將政府采購與招標(biāo)投標(biāo)混為一談，下面談?wù)勊鼈冎�間的區(qū)別。

《政府采購法》對(duì)政府采購給予了明確的定義，它從內(nèi)涵上明確了三個(gè)關(guān)鍵問題：采購實(shí)體、資金來源和采購方式的轉(zhuǎn)變，即由財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)、各預(yù)算管理單位分散購買改為在財(cái)政部門的管理和監(jiān)督下，按規(guī)定的程序和方式，統(tǒng)一購買。實(shí)現(xiàn)了政府采購對(duì)財(cái)政資金的管理由價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，有利于對(duì)財(cái)政資金支出的管理和節(jié)約財(cái)政資金。

從特點(diǎn)來看，主要有以下幾方面：

一是資金來源的公共性。政府采購資金來源于納稅人的稅收和政府公共服務(wù)費(fèi)，因此在很大程度上，政府采購部門充當(dāng)了管理人的職能。

二是非營(yíng)利性。政府采購是非商業(yè)性、非營(yíng)利性的購買行為，采購目的是通過購買物資等為政府部門提供消費(fèi)品和向社會(huì)提供公共服務(wù)。

三是規(guī)范性�，F(xiàn)代國家都制定了一整套較完善的政府采購法規(guī)和條例，政府的任何采購活動(dòng)都必須按規(guī)定的形式進(jìn)行并接受社會(huì)監(jiān)督。

四是政策性。政府采購是政府施政行為的體現(xiàn)，也是政府落實(shí)方針政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府的多項(xiàng)方針政策都可以通過政府采購來實(shí)現(xiàn)。政府采購制度已形成財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會(huì)各方位參與的機(jī)制。這些與招標(biāo)投標(biāo)有著本質(zhì)的區(qū)別，政府采購具有相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行和管理制度，以上特點(diǎn)是招標(biāo)投標(biāo)所不具備的。

政府采購和招標(biāo)投標(biāo)在法律規(guī)范上有著本質(zhì)的不同，因?yàn)檎�府采購與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)分別屬于兩部不同的法律規(guī)范，其立法宗旨、目標(biāo)、性質(zhì)、實(shí)施主體、組織形式等方面是完全不同的。

《招標(biāo)投標(biāo)法》是1999年全國人大常委會(huì)專門制定的用于指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的程序法，《政府采購法》是2003年全國人大專門為規(guī)范政府采購行為制定的一部實(shí)體法。為何在《招標(biāo)投標(biāo)法》出臺(tái)3年后，還要頒布實(shí)施《政府采購法》，其根本在于兩部法律的主要內(nèi)容、調(diào)整范圍不同。

《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是對(duì)招標(biāo)的程序、內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，盡管該法也涉及政府采購，但僅限于通過招標(biāo)投標(biāo)方式所進(jìn)行的采購，對(duì)于其他采購方式無法解決。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》只是有關(guān)招標(biāo)方面的一部基本性法律，而非一部全面的政府采購法律。

《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩者調(diào)整的是不同的法律關(guān)系，有嚴(yán)格的區(qū)別。政府采購是政府改革財(cái)政支出管理、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種基本制度，其著重點(diǎn)是要解決政府內(nèi)部財(cái)政資金如何支出的問題，屬于政府內(nèi)部事務(wù)；而招標(biāo)投標(biāo)是業(yè)主率先提出工程采購的條件和要求，邀請(qǐng)眾多投標(biāo)人參加投標(biāo)并按照規(guī)定格式從中選擇交易對(duì)象的一種市場(chǎng)交易行為。

1、法律界定的范圍不同：政府采購涵蓋了使用財(cái)政性資金的所有采購活動(dòng)，包括貨物、服務(wù)和工程。其中服務(wù)項(xiàng)目的采購又屬政府采購獨(dú)有，如會(huì)議定點(diǎn)、加油、保險(xiǎn)、印刷等。招標(biāo)投標(biāo)范圍只有建設(shè)工程和相關(guān)貨物，不包含服務(wù)。

2、實(shí)施的主體不同：遵照《政府采購法》的規(guī)定，各級(jí)政府依法成立一個(gè)政府采購中心管理政府內(nèi)部的采購事務(wù)，該中心是一個(gè)純服務(wù)性機(jī)構(gòu)，承擔(dān)實(shí)施本級(jí)政府采購集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，其經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

根據(jù)政府采購的特殊性，大多數(shù)的省從實(shí)行政府采購制度伊始就設(shè)立了獨(dú)立的采購中心。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)而言，國家有關(guān)部門批準(zhǔn)登記設(shè)立的各類建設(shè)工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)屬于營(yíng)利性企業(yè)，不是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有行政職能。

3、組織形式有區(qū)別：政府采購是由財(cái)政部門、政府采購中心、采購人、評(píng)標(biāo)專家、供應(yīng)商、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)等多方共同參與采購工作，實(shí)行'采、管”分離，并接受紀(jì)檢部門的全程監(jiān)督，在程序、方式、人員等方面具有很強(qiáng)的規(guī)范性，以便更有利于實(shí)現(xiàn)“三公”原則和避免暗箱操作的制度。而招標(biāo)投標(biāo)是由業(yè)主單位加招標(biāo)機(jī)構(gòu)和投標(biāo)企業(yè)，有時(shí)甚至是兩方組織完成的采購活動(dòng)。

4、資金保障不同：政府采購實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，并有堅(jiān)實(shí)的預(yù)算資金作為保障，由國庫統(tǒng)一集中支付，減少了撥款環(huán)節(jié)，避免了資金流失占用和拖欠資金等弊端，維護(hù)了政府形象。而招投標(biāo)不具有上述特點(diǎn)。

5、服務(wù)結(jié)果不同：政府采購中心作為政府內(nèi)部的服務(wù)機(jī)構(gòu)不收取任何費(fèi)用，同時(shí)對(duì)政府采購資金的節(jié)余部分全部歸財(cái)政，充分體現(xiàn)了反腐倡廉目的，這是招標(biāo)投標(biāo)企業(yè)所無法做到的。

6、工作職能不同：《政府采購法》從機(jī)構(gòu)性質(zhì)、工作任務(wù)等方面對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)職能做了明確規(guī)定。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā) [2003]74號(hào)）文件再次明確了集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和作用，指出要“充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)在全面推進(jìn)政府采購改革中的重要作用”，并對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的行政職能做了進(jìn)一步的明確規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)要接受委托，認(rèn)真組織實(shí)施政府集中采購目錄中的項(xiàng)目采購，制訂集中采購操作規(guī)程，負(fù)責(zé)集中采購業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。”這既是法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，又是法律授予集中采購機(jī)構(gòu)的重要職能。

 

注：兩法規(guī)定的不一致之處

 

既然兩法在適用上經(jīng)常發(fā)生沖突，那么把握兩法的不一致之處，對(duì)于實(shí)務(wù)操作就很有意義。

 

1.采購的代理機(jī)構(gòu)不同：《政府采購法》七條政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合。集中采購的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布;屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購�！稐l例》第四條　政府采購法所稱集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項(xiàng)目委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購或者進(jìn)行部門集中采購的行為;所稱分散采購，是指采購人將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項(xiàng)目自行采購或者委托采購代理機(jī)構(gòu)代理采購的行為。

 

《招投標(biāo)法》對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)沒有限制性規(guī)定，具有招投標(biāo)代理資質(zhì)的機(jī)構(gòu)就可以進(jìn)行招投標(biāo)代理活動(dòng)。

 

2.采購的方式不同：招投標(biāo)法規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)和不招標(biāo)三種方式;政府采購法規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)五種采購方式

 

3.發(fā)布招標(biāo)公告的媒體要求不同：《招標(biāo)法條例》第15條規(guī)定依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審公告和招標(biāo)公告，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院發(fā)展改革部門依法指定的媒介發(fā)布。在不同媒介發(fā)布的同一招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審公告或者招標(biāo)公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)一致。指定媒介發(fā)布依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的境內(nèi)資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告，不得收取費(fèi)用�！墩�府采購條例》第二十一條　采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審的，資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。

 

4.政府采購法沒有規(guī)定對(duì)資格預(yù)審文件可以提出澄清和修改，《招投標(biāo)條例》第二十一條　招標(biāo)人可以對(duì)已發(fā)出的資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件編制的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間至少3日前，或者投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人;不足3日或者15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件的截止時(shí)間。

 

5.對(duì)招標(biāo)文件提出異議規(guī)定不同：《招標(biāo)條例》第二十二條　潛在投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間2日前提出;對(duì)招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間10日前提出。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù);作出答復(fù)前，應(yīng)當(dāng)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

 

第二十三條　招標(biāo)人編制的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。

 

《采購法》第五十二條供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。

 

6.招標(biāo)法規(guī)定了技術(shù)復(fù)雜的可以實(shí)行二階段招標(biāo)，采購法沒有二階段招標(biāo)規(guī)定。

 

7.廢標(biāo)的規(guī)定不同：《招標(biāo)條例》第四十四條　招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)開標(biāo)。投標(biāo)人少于3個(gè)的，不得開標(biāo);招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。投標(biāo)人對(duì)開標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)提出，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出答復(fù)，并制作記錄�！墩型稑�(biāo)法》第四十二條評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審，認(rèn)為所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求的，可以否決所有投標(biāo)。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的所有投標(biāo)被否決的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。

 

《政府采購法》第三十六條在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：

 

(一)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的;

 

(二)出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的;

 

(三)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過了采購預(yù)算，采購人不能支付的;

 

(四)因重大變故，采購任務(wù)取消的。

 

廢標(biāo)后，采購人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人。

 

第三十七條 廢標(biāo)后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo);需要采取其他方式采購的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。

 

8.投訴和處理程序不同：《招標(biāo)條例》第六十條　投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。

 

就本條例第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項(xiàng)投訴的，應(yīng)當(dāng)先向招標(biāo)人提出異議，異議答復(fù)期間不計(jì)算在前款規(guī)定的期限內(nèi)。

 

第六十一條　投訴人就同一事項(xiàng)向兩個(gè)以上有權(quán)受理的行政監(jiān)督部門投訴的，由最先收到投訴的行政監(jiān)督部門負(fù)責(zé)處理。

 

行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起3個(gè)工作日內(nèi)決定是否受理投訴，并自受理投訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)作出書面處理決定;需要檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定、專家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在內(nèi)。

 

投訴人捏造事實(shí)、偽造材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)予以駁回。

 

《采購法》第五十一條供應(yīng)商對(duì)政府采購活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。第五十二條供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。

 

第五十三條采購人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。

 

第五十五條質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門投訴。

 

第五十六條政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。

 

第五十八條投訴人對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。

9.否決投標(biāo)的情形不同：《招標(biāo)條例》第五十一條　有下列情形之一的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)：

 

(一)投標(biāo)文件未經(jīng)投標(biāo)單位蓋章和單位負(fù)責(zé)人簽字;

 

(二)投標(biāo)聯(lián)合體沒有提交共同投標(biāo)協(xié)議;

 

(三)投標(biāo)人不符合國家或者招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件;

 

(四)同一投標(biāo)人提交兩個(gè)以上不同的投標(biāo)文件或者投標(biāo)報(bào)價(jià)，但招標(biāo)文件要求提交備選投標(biāo)的除外;

 

(五)投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià);

 

(六)投標(biāo)文件沒有對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng);

 

(七)投標(biāo)人有串通投標(biāo)、弄虛作假、行賄等違法行為。

 

10.投標(biāo)保證金的退還規(guī)定不同：《招標(biāo)法》第三十五條　投標(biāo)人撤回已提交的投標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間前書面通知招標(biāo)人。招標(biāo)人已收取投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)自收到投標(biāo)人書面撤回通知之日起5日內(nèi)退還。投標(biāo)截止后投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金。第七十四條　中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的，取消其中標(biāo)資格，投標(biāo)保證金不予退還。對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的中標(biāo)人，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額10‰以下的罰款。第五十七條　招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。

 

招標(biāo)人最遲應(yīng)當(dāng)在書面合同簽訂后5日內(nèi)向中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息。

 

《政府采購條例》第三十三條　招標(biāo)文件要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過采購項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。投標(biāo)人未按照招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)無效。

 

采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金，自政府采購合同簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金。