近年來,我國的國家層面與部分發(fā)展較快的城市較為重視交通政策的規(guī)劃、設(shè)計與研究，而中國的城市交通發(fā)展也處于一個敏感而關(guān)鍵的歷史時期。對二戰(zhàn)以后英國、美國、日本（東京）的城市交通政策的背景、導(dǎo)向、具體措施以及相關(guān)評價進行了回顧，并將其50左右的發(fā)展分解為自由增長期、矛盾顯露期、協(xié)調(diào)漸進期與優(yōu)化整合期4個階段。最后分析了我國所處的發(fā)展階段．并認(rèn)為部分發(fā)展較快城市所面臨的問題與交通政策的規(guī)劃設(shè)計正呈現(xiàn)出“疊合”式的特征。

　　1.背景

　　我國的城市交通正處于一個敏感而關(guān)鍵的階段：城市快速集聚與擴張，交通設(shè)施高速建設(shè)，機動化迅速提高以及國外最新規(guī)劃理念與交通工程技術(shù)的引入；同時，快速機動化引發(fā)的經(jīng)濟社會矛盾、公民參與意識的提高技術(shù)障礙、機制約束等都使城市交通的有關(guān)規(guī)劃與決策變得愈加困難。因此，全面地回顧國外城市交通政策的演變過程，有助于對國內(nèi)的城市交通環(huán)境與政策的階段性特征加以判斷，從而支持相關(guān)的研究與實踐的工作。

　　2.英、美、日城市交通政策回顧

　　2.1英國城市交通政策（1950～2000年）

　　1950～1970年英國城市發(fā)展的重點為戰(zhàn)后復(fù)興建設(shè)。該階段城市交通關(guān)注的主要問題為引導(dǎo)城市發(fā)展與緩解干路網(wǎng)擁擠。總體上，該階段的政策導(dǎo)向更傾向于道路建設(shè)。

　　20世紀(jì)70年代的石油危機被認(rèn)為是英國城市交通戰(zhàn)略導(dǎo)向的重要分水嶺。總結(jié)戰(zhàn)后交通政策，普遍認(rèn)為原交通預(yù)測過高，從而引對設(shè)施建設(shè)效果的質(zhì)疑。政策開始關(guān)注城市與戰(zhàn)略公路網(wǎng)的銜接，同時繼續(xù)加大鼓勵公交的力度，重視交通對環(huán)境的影響。至20世紀(jì)80年代，主要路網(wǎng)的建設(shè)基本結(jié)束，小汽車保有量穩(wěn)步增長。在保守黨長期執(zhí)政的背景下，市場發(fā)揮了更大的作用。該階段的政策導(dǎo)向主要為：投資轉(zhuǎn)向公交，服務(wù)盡可能由私有組織提供，服務(wù)水平由競爭決定，采取市場定價的辦法。

　　20世紀(jì)90年代對于擁擠收費與倫敦地鐵私有化的問題展開了激烈的爭論，部分群體甚至認(rèn)為：交通在可持續(xù)發(fā)展方面所起的作用并不明顯，而對于規(guī)劃與設(shè)施建設(shè)的公眾參與和環(huán)境評估的力度則不斷加大，這也使設(shè)施建設(shè)的周期更加漫長。

　　2.2美國城市交通政策（1945～2000年）

　　二戰(zhàn)結(jié)束以后，美國交通所呈現(xiàn)的重要特征為小汽車交通的迅速增長、公交的大幅度萎縮及城市交通擁擠現(xiàn)象顯現(xiàn)。20世紀(jì)50年代，美國探索性地開展城市交通規(guī)劃的工作。1956年的國家高速公路網(wǎng)法案，標(biāo)志著聯(lián)邦政府開始全力推進公路網(wǎng)建設(shè)。

　　進入20世紀(jì)60年代，市民開始關(guān)注交通設(shè)施對居住環(huán)境的影響。該階段有關(guān)工作的重點為相關(guān)規(guī)劃機構(gòu)的設(shè)立與職能協(xié)調(diào)；鼓勵城市交通規(guī)劃工作，確立規(guī)劃流程；整合高速公路與公交的發(fā)展原則與目標(biāo)。

　　1975年大都市規(guī)劃機構(gòu)（MPO）正式成立，MPO的成立與1978年地面交通支持法案的出臺被視為美國城市綜合交通規(guī)劃的開始。政策呈現(xiàn)出環(huán)境保護與市民參與兩大主題。該階段政府的觀念為：在盡可能符合其他目標(biāo)的情況下保持和提高機動性。

　　至20世紀(jì)80年代初，規(guī)劃者關(guān)心的重點從區(qū)域?qū)用嫦蚓钟蜣D(zhuǎn)移，需求管理措施開始得到重視。聯(lián)邦政府又將視線向長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)移，鼓勵地方交通部門進行戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　20世紀(jì)80年代末，國家高速公路網(wǎng)建設(shè)基本完成。公交方面，鼓勵各個城市研究、發(fā)展公交走廊，資金上優(yōu)先發(fā)展軌道交通；吸引私有資金、私有企業(yè)參與公交運營。20世紀(jì)90年代美國的城市交通政策以軟政策為主，設(shè)施建設(shè)力度進一步減弱，更為加強交通管理方面的工作。

　　2.3日本東京城市交通政策回顧（1945～2000年）

　　1945～1955年東京政府處于戰(zhàn)后重建的規(guī)劃階段，帝都再建方針（1945）、《戰(zhàn)災(zāi)地區(qū)復(fù)興規(guī)劃基本方針（1946）、首都建設(shè)法（1950）相繼頒布，提出了“環(huán)狀加放射道路系統(tǒng)”，對后來的高速公路規(guī)劃起到了直接的影響作用。

　　20世紀(jì)60年代中后期，市民運動日益高漲，迫使政府開始關(guān)注交通的環(huán)境影響與社會影響，主要的舉措為：引入公眾參與；開展交通安全教育；一系列交通管理措施等。1973年石油危機爆發(fā)，市民運動的高漲也使城市建設(shè)速度放緩。在該背景下，東京的城市交通政策側(cè)重于加強區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，促進“區(qū)域多核心功能分散”的都市圈結(jié)構(gòu)的形成與商務(wù)核心城市的建設(shè)，相關(guān)項目一直延續(xù)到1986年。

　　新技術(shù)的應(yīng)用與規(guī)劃目標(biāo)的整合是20世紀(jì)90年代東京城市交通政策的兩大主題。智能交通（ITS）日益受到重視。2000年公布的東京都市圈綜合交通體系目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略、交通需求管理東京方案更為強調(diào)交通政策與環(huán)境政策、城市規(guī)劃、土地政策、防災(zāi)政策和開發(fā)管理等的結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上，推動交通需求管理等新的政策手段的運用和實踐。

　　英、美、日在發(fā)展過程中面臨不同的背景、問題，在策略、政策導(dǎo)向上亦會有較大的差別。但將問題與對策的關(guān)聯(lián)進行適當(dāng)?shù)暮喕�，可總結(jié)為為4個階段：自由增長期、矛盾顯露期、協(xié)調(diào)漸進期與優(yōu)化整合期（見圖1）。相對而言，英國與美國的階段性步調(diào)較為接近，而東京作為城市個案，且發(fā)展速度較為超常，前兩個階段間的界限較為模糊。

　　3.我國城市交通政策階段性特征分析

　　結(jié)合對我國的城市交通政策進行階段性特征的回顧與判斷，可以初步認(rèn)為我國總體上處于自由增長期與矛盾顯露期。對于北京、上海、廣州、深圳等先發(fā)展的大城市，矛盾顯露期的特征更為明顯。雖然“大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”尚在進行（甚至不斷加速）中，對于機動化所弓l起的“環(huán)境問題”以及“其他社會問題”也日益引起了決策者與規(guī)劃者的重視。具體體現(xiàn)為“交通安全問題”突出，“能源問題”方面的危機感，“公眾參與”意識的逐步提高，國家層面提出的“科學(xué)發(fā)展觀”以及對“可持續(xù)發(fā)展”的討論等。一系列的戰(zhàn)略導(dǎo)向都要求地方政府對城市交通的發(fā)展問題進行適當(dāng)?shù)?ldquo;協(xié)調(diào)與改善”。對于發(fā)展相對落后的城市，大多尚未（或者剛剛）進入大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與快速機動化的自由增長期，其“自由增長”的階段性特征更為明顯。

　　北京、上海等發(fā)展相對較快的城市已經(jīng)逐步意識到其所面臨的矛盾，在對策上呈現(xiàn)出明顯的“矛盾顯露期”的戰(zhàn)略與政策特征。對于“公交優(yōu)先”的重視、“需求管理”的嘗試、“交通戰(zhàn)略、政策與其他政策的整合”意識，都體現(xiàn)出對先發(fā)展國家與城市的經(jīng)驗借鑒。于是，交通供給、矛盾、理念分別呈現(xiàn)出自由增長、矛盾顯露、協(xié)調(diào)漸進3個不同階段的特點，加上類似智能交通等最新技術(shù)的引進，使城市交通呈現(xiàn)出明顯的疊合式的發(fā)展特征。值得引起注意的是，一段時間內(nèi)眾多疊合式的城市交通政策有可能面對理性程度不高、實施效果不佳、組織環(huán)境不理想，以及制度保障有限等疊合式的問題與矛盾。針對此，筆者認(rèn)為在相關(guān)的研究與實踐過程中應(yīng)加強以下三方面的銜接：

　　（1）城市交通政策與城市交通戰(zhàn)略的銜接。我國各個城市的交通白皮書的編制往往與城市交通戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合進行，這在很大程度上保障了政策的前瞻性與系統(tǒng)性。然而，不可忽視的是政策設(shè)計過程往往缺乏理性，盲目滿足眼前利益，缺少理性的交通戰(zhàn)略的指導(dǎo)，忽視政策與戰(zhàn)略的銜接等，這類現(xiàn)象在后發(fā)展城市體現(xiàn)得較為明顯。因此，加強政策與戰(zhàn)略的銜接十分必要。這方面的工作更多的宜滲入城市的交通戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃的工作中，從而為政策的總體定位提供支撐，并在專項規(guī)劃中進一步地進行政策分解。

　　（2）城市交通政策與整個公共政策體系的銜接。從回顧中不難發(fā)現(xiàn)，作為公共政策的一部分，城市交通政策受到整個公共管理背景的制約與推動，即政策規(guī)劃與設(shè)計過程中應(yīng)充分考量公共管理環(huán)境的有關(guān)影響因素，并試圖有效地整合入整個公共政策體系中。共銜接效果將直接影響到政策的可實施性，如近年來日益受到關(guān)注的公眾參與問題，部分城市政府在交通政策的規(guī)劃、設(shè)計過程中對公眾參與采取了簡單的處理方式，勢必在政策實施的過程中受到預(yù)料之外的公眾阻力，由此直接影響到政策的實施進度與效果。

　�。�3）城市交通政策實施與相關(guān)科研、監(jiān)控、反饋的銜接。北京、上海等城市交通所呈現(xiàn)出的“疊合式”的發(fā)展特征，決定了其城市交通政策的規(guī)劃、設(shè)計、實施面臨著更為復(fù)雜與多變的背景環(huán)境，許多問題是英、美、日等國發(fā)展過程中所未曾經(jīng)歷的。由此，在吸取國外相關(guān)經(jīng)驗、教訓(xùn)的同時，政府與學(xué)術(shù)界在該方面持續(xù)的學(xué)習(xí)機制與快速的反饋機制是必不可少的，而針對政策實施動態(tài)的科研、監(jiān)控、反饋工作顯得尤為必要與緊迫。轉(zhuǎn)貼于 中國論文下載