2005年底，國家發(fā)改委和商務(wù)部先后正式批復(fù)了北京地鐵四號線PPP項目，標(biāo)志著國內(nèi)城市軌道交通實施PPP模式運作取得了歷史性突破�；仡櫟罔F四號線PPP項目從模式研發(fā)到與投資人談判和協(xié)議簽署，再到獲得批復(fù)及現(xiàn)在的具體實施，歷時五年之久，其間曾出現(xiàn)很多爭議和質(zhì)疑，這從不同方面推動了我們思考和完善PPP模式。
PPP具有多樣性，不能一概而論
雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近10年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession，BOT，PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使各國對PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識是非常困難的。德國學(xué)者Norbert Portz認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”。
PPP有廣義和狹義之分，廣義PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱。但不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個大的概念范疇，具體表現(xiàn)為BOT， TOT， DBFO等多種不同模式，在同一種模式下又由于國情、市情及項目具體特性而有著各自特色。因此，要具體問題具體分析，不能機械地照搬照抄其中的某一種模式。
還需要指出，PPP模式中的“公共部門”是指政府機構(gòu)及其職能部門，而與公共部門相對應(yīng)的“私人部門”則是一個泛指的概念，它可能是社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)甚至公民個人。而企業(yè)可能是個人最終擁有所有權(quán)的企業(yè)，可能是政府設(shè)立或擁有所有權(quán)的企業(yè)，也可能是二者的結(jié)合，即官民合資企業(yè)。在中國，由于沒有受公法規(guī)制的不以營利為目的的公共企業(yè)，所以營利性國有企業(yè)在這里都被認(rèn)為是“私人部門”。
PPP是對立統(tǒng)一整體不能簡單割裂開來
從公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)角度來看，軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的特點之一是以公益性為主，但同時也具有一定營利性；它主要由政府主導(dǎo)來提供，也可以通過政府建立某種補償機制由市場來提供。
以往人們在這個問題上存在著認(rèn)識上的差異，具體表現(xiàn)為兩種常見的極端觀念：一開始認(rèn)為軌道交通項目是純公共產(chǎn)品，理所當(dāng)然應(yīng)該完全由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，不允許私人介人；等到無法滿足不斷增長的建設(shè)和運營資金需求時，又試圖走向另一個極端，將本屬于政府的公共責(zé)任也推向市場，搞絕對市場化，結(jié)果也搞不成。于是，“軌道交通到底由誰來提供”就總在這兩種極端觀念中來回?fù)u擺。
PPP模式恰好處于兩者之間，通過一系列協(xié)議的安排，清晰地界定政府部門和私人投資者之間的責(zé)任義務(wù)，將公共利益和私人利益兩者有機結(jié)合起來，建立一種新型合理的提供方式。在PPP模式中，既要有“公”，又要有“私”，是“公私合營”，不是“非公即私”，更不是“私有化”。實施軌道交通PPP模式必須兼顧“公”“私”兩者各自的利益需求，要做到“公”“私”分明，不要損“公”肥“私”，也不要大“公”無“私”，“關(guān)門打狗”即政府部門先以優(yōu)越條件吸引私人部門投資、建成后再通過公共權(quán)力給私人部門設(shè)置種種障礙甚至收回特許經(jīng)營權(quán)的做法更要不得。
因此，PPP模式中的政府部門與私人部門是對立統(tǒng)一的一個整體，不能簡單地割裂開來，要以政府部門為主導(dǎo)，充分利用私人部門的經(jīng)驗和資源，共同服務(wù)于軌道交通的實踐發(fā)展。
PPP是手段，不是目的
當(dāng)前軌道交通發(fā)展存在著多種制約因素，歸根結(jié)底還是體制機制的問題，集中體現(xiàn)在：
政企關(guān)系不明確，企業(yè)和政府的邊界不清晰。一方面政府在地鐵投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)上越位、缺位和錯位的現(xiàn)象同時存在，另一方面缺少科學(xué)合理的補償模式，政府監(jiān)管和補貼政策無法對企業(yè)形成有效的激勵約束機制，積累了大量歷史問題。
企業(yè)自身的治理結(jié)構(gòu)不完善，企業(yè)自身主動提高管理水平、改善運營效率的動力不足。國內(nèi)現(xiàn)有地鐵運營商大多為國有甚至獨資企業(yè)，尚沒有建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)。而且，由于歷史上國有股東的缺位問題，使得企業(yè)的董事會形同虛設(shè)，缺乏有效的考核和監(jiān)督機制，很難促使管理層在日常經(jīng)營管理中努力降低建設(shè)和運營成本、提高管理效率以及充分利用地鐵各種資源提升地鐵的盈利能力。特別是那種缺乏市場化的傳統(tǒng)薪酬體系，不僅無法對經(jīng)營層形成有效的激勵，還造成企業(yè)不少優(yōu)秀人員的流失。
在企業(yè)內(nèi)外關(guān)系沒有徹底理順的情況下，政府為了滿足日益擴大的軌道交通建設(shè)需求，一方面四處籌資建設(shè)新的地鐵線路而背上沉重的負(fù)債包袱。另一方面，新線軌道交通一旦建成，又因為政策和效率引起的運營虧損而背上新的補貼包袱。上述問題如果不從體制機制人手加以解決，勢必形成軌道交通建得越多、政府背負(fù)包袱越重的不良循環(huán)，安全管理的壓力也越來越大。從根本上解決軌道交通當(dāng)前發(fā)展的困境，必須推動行業(yè)運作的財務(wù)透明化，建立科學(xué)的政企關(guān)系。在推動基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革進程中，政府不是簡單地簡化審批手續(xù)，而是應(yīng)該建立科學(xué)的補貼模式、清晰的政府監(jiān)管標(biāo)誰和規(guī)則，引人多元化投資，提高經(jīng)營和管理效率，改善企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，提升地鐵自身的盈利能力。
PPP模式就是根據(jù)軌道交通堆公共產(chǎn)品的經(jīng)濟特點，將其公益性與營利性區(qū)分開來并進行量化研究，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過政策制度的安排解決部分外部性問題。同時以營利性內(nèi)容吸引多元化的社會投資，由社會投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，通過建設(shè)前的競爭招標(biāo)機制，建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制、規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，實現(xiàn)政資分開、政企分開。
因此，PPP本身只是一種手段，不是目的。其表象是在軌道交通行業(yè)吸引社會資金，實質(zhì)上是為了推動建立科學(xué)新型的政企關(guān)系，是為了解決軌道交通行業(yè)中存在的體制機制問題，培育和建立一個科學(xué)合理的制度基礎(chǔ)。
初始投資比例是相對的不是絕對的軌道交通項目的經(jīng)濟特征以公益性為主，兼具一定的營利性，通過PPP模式可以使政府部門與私人部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)、利益共享，共同服務(wù)于軌道交通建設(shè)實踐。但問題在于，政府負(fù)責(zé)的公益性是多少？項目的營利性能吸弓！多少投資？只有先對此進行量化研究，才能使軌道交通PPP真正具有可操作性。
筆者曾根據(jù)國際項目融資的基本特點，從結(jié)構(gòu)融資的角度提出軌道交通PPP項目中政府方與私人方的初始投資比例大致為7：3.這一比例是以30年為新建地鐵項目的特許經(jīng)營期，以私人投資實現(xiàn)國際上類似項目的基本收益率要求，在對地鐵運營成本指標(biāo)、客流規(guī)模和票價結(jié)構(gòu)等大量實證分析的基礎(chǔ)上提出來的。它只是一個初始投資分擔(dān)的基礎(chǔ)比例，此后在特許經(jīng)營期內(nèi)，政府可以通過調(diào)整特許經(jīng)營費或租金的形式，來調(diào)節(jié)由于客流變動等因素帶來的超額損益。七三比例的成立是有存在前提的，又由于租金的存在，該比例的劃分還是相對的，因此切不可斷章取義，將七三比例劃分觀點絕對化。各城市應(yīng)根據(jù)自己的成本指標(biāo)和具體項目的客流規(guī)模等條件，細(xì)測具體項目的初始投資比例。有條件的話，最后進行積累匯總，并由此建立全國性的成本指標(biāo)體系，以利于各地在實施軌道交通PPP項目時進行比較分析，或作為地方政府在對軌道交通項目進行補貼時的一個參考依據(jù)。
協(xié)議簽署只是開始，不是結(jié)束地鐵四號線特許經(jīng)營項目已經(jīng)正式獲得國家主管部門的批復(fù)，北京市政府與PPP項目公司正式簽約，意味著PPP模式在國內(nèi)軌道交通行業(yè)終于落地生根了，參與各方為此也都松了一口氣。但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，PPP模式是一個長久的履約過程，協(xié)議的簽署只是這個過程的開始而不是結(jié)束，PPP模式是否能達(dá)到預(yù)期效果還需要經(jīng)受長時間的實踐檢驗。
軌道交通PPP模式還處于發(fā)展的初級階段，正如我國經(jīng)濟體制改革一樣，短期內(nèi)還看不出其真正的優(yōu)越性，甚至在發(fā)展過程中會出現(xiàn)這樣那樣的問題，對此應(yīng)持寬容態(tài)度，對改革的先行者要采取鼓勵扶持態(tài)度，不能因噎廢食，因瑕棄玉。
地鐵四號線PPP協(xié)議的簽署是地鐵四號線項目本身采取特許經(jīng)營模式策略的開始，也可以看作是利用PPP模式推動大城市軌道交通實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的開始。大城市應(yīng)用戰(zhàn)略的眼光來考慮軌道交通長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，在現(xiàn)有體制的背景下慎重實施PPP模式，注意做好總體格局的長遠(yuǎn)規(guī)劃，然后選擇好突破口，循序漸進實施，勿搞運動式發(fā)展。
具體實施時，可以采取以下“三步走”的戰(zhàn)略：第一步：打造盈利模式，引入戰(zhàn)略投資者。結(jié)合新線建設(shè)投融資體制改革，通過結(jié)構(gòu)設(shè)計，在新建項目上明確政府和企業(yè)的責(zé)權(quán)利邊界，使社會投資者通過努力經(jīng)營，在承擔(dān)一定投資和管理風(fēng)險的同時，能夠獲取合理的投資回報，吸引社會資本進入軌道交通行業(yè)。
第二步：構(gòu)造運營市場建立科學(xué)有效的激勵約束機制適時適度推進軌道交通建設(shè)和運營市場化進程。在大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，培育2-3家運營商，形成有效競爭的市場，使軌道交通項目的建設(shè)、運營等數(shù)據(jù)信息走向公開透明。建立行業(yè)表現(xiàn)標(biāo)桿系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上各相關(guān)主體通過適度的競爭和博弈，建立科學(xué)的政企關(guān)系、完善的行業(yè)建設(shè)和運營標(biāo)準(zhǔn)及科學(xué)的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。
第三步：利用資本市場，實現(xiàn)競爭主體投資、建設(shè)、運營一體化體制再造在上述兩步完成后，進一步運用前補償和后補償模式的成果，軌道交通項目在適當(dāng)時機走向資本市場，通過存在資產(chǎn)的重組和公司并購，實現(xiàn)體制再造。為了更好地發(fā)揮集約化優(yōu)勢，通過適當(dāng)整合競爭主體，回到新體制下的投資、建設(shè)、運營一體化的管理模式。此時企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)完善，外部與政府等相關(guān)主體的邊界也清晰了，可以從根本上避免那種傳統(tǒng)粗放型一體化運作模式下所帶來的運營和監(jiān)管低效和失效問題。
PPP模式是對立統(tǒng)一的一個整體，它具有多樣性，同時也是在不斷變化發(fā)展的。軌道交通PPP模式才剛剛開始，要充分認(rèn)
識其實施的復(fù)雜性，用辯證的眼光對待PPP模式實施過程中出現(xiàn)的各種爭議和質(zhì)疑。軌道交通的建設(shè)任務(wù)還很艱巨，要一切從實際出發(fā)，巧妙利用PPP模式的各種特性，去推動解決制約軌道交通發(fā)展的體制機制問題。當(dāng)然，體制層面的改革不是一蹴而就的，是一個漸進的過程，這就要求我們深入落實科學(xué)發(fā)展觀，不斷實踐和完善PPP模式，在運作過程中充分發(fā)揮優(yōu)秀中介機構(gòu)的作用，最終實現(xiàn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。
