摘要：隨著我國城市軌道交通的規(guī)模不斷增長，PPP模式成為城市軌道交通融資的重要選擇，但社會資本的盈利問題尚未解決。PPP與TOD模式融合為軌道交通的可持續(xù)發(fā)展帶來了新思路，但在實踐中存在相關難點，本文在對TOD模式、TOD+PPP模式的概念內(nèi)涵進行研究的基礎上，提出實踐中TOD+PPP模式的實施難點，并提出解決對策，以期促進城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞：城市軌道交通；TOD；PPP
1研究背景
隨著城市的發(fā)展，城市交通擁堵、環(huán)保等問題日益突出，城市軌道交通以其運能大、能耗小、安全等技術經(jīng)濟特點，成為解決城市問題的首要選擇。城市軌道交通每千米造價約7億元，巨大的投資使得傳統(tǒng)的政府投融資模式難以持續(xù)，以政府與社會資本合作為核心的PPP模式成為很多地方政府所選擇的重要投資模式之一[1]。然而，PPP項目一直存在落地率低的問題，據(jù)財政部PPP項目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，入庫的軌道交通項目共計97個，處于采購和執(zhí)行階段的項目63個，項目落地率僅為64.95%。問題的關鍵在于軌道交通項目的盈利問題尚未解決[2]。目前，軌道交通PPP項目的回報來源主要以票務收入與廣告等非票務收入為主，并嚴重依賴可行性缺口補助等政府財政補貼[3]。但受制于PPP項目占一般公共預算支出不超過10%的紅線剛性約束，地方政府可繼續(xù)用于PPP項目的財政支付能力日趨降低。為保證軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，2018年7月13日，國務院下發(fā)《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號），要求科學編制城市軌道交通規(guī)劃，嚴控地方政府債務風險。隨后國家發(fā)改委緊急叫停南寧、呼和浩特、包頭等十余座城市的城市軌道交通項目。軌道交通項目的建設不能脫離城市發(fā)展水平而存在，如何提升自我造血能力是城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展亟須解決的問題。
2城市軌道交通PPP+TOD模式概念
2.1TOD模式概念
TOD模式，是指以公共交通車站為中心，以400~800m為半徑，建立高密度、復合功能社區(qū)的開發(fā)模式[4]。TOD模式可以實現(xiàn)軌道交通站點與周邊地區(qū)開發(fā)的良性互動和增值共贏。一方面，軌道交通可以帶來大量游客，帶動沿線房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和物業(yè)增值；另一方面，沿線地區(qū)發(fā)展增加了軌道交通客流，從而為軌道交通提供穩(wěn)定或不斷增長的經(jīng)營收入。香港地鐵采用“軌道+物業(yè)”的模式，以TOD理念為核心，對沿線土地進行高密度的綜合開發(fā)，通過綜合開發(fā)收益彌補軌道交通建設的投資，成為世界上為數(shù)不多地在不依靠政府補貼的情況下實現(xiàn)盈利的地鐵公司。
2.2PPP+TOD模式內(nèi)涵
2015年1月12日，發(fā)改委下發(fā)《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)〔2015〕49號），要求實施軌道交通導向型土地綜合開發(fā)，吸引社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與建設和運營，意在鼓勵社會資本以PPP+TOD的模式參與軌道交通項目。PPP+TOD模式是指將軌道交通和站點周邊土地資源合理打包，利用軌道沿線的土地開發(fā)彌補軌道交通的建設與運營缺口的運作模式[5]。此模式能提升項目整體的經(jīng)營性，真正吸引社會資本參與，實現(xiàn)資金的良性循環(huán)，實現(xiàn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。PPP+TOD模式可實現(xiàn)軌道交通和沿線土地資源的統(tǒng)籌規(guī)劃及開發(fā)，實現(xiàn)政府、社會資本實現(xiàn)利益共享的雙贏。對地方政府而言，一是引入社會資本分擔高額的軌道交通建設資金，有助于緩解財政壓力，減輕政府財政負擔；二是進行物有所值的評價能實現(xiàn)全生命周期的物有所值；三是TOD模式可引導城市空間的均衡擴張，促進城市可持續(xù)發(fā)展；四是發(fā)揮社會資本在投融資方面的優(yōu)勢，提高項目投資運營效率。對社會資本而言，一是可以獲得合理的經(jīng)濟利益回報，二是當前我國TOD模式處于探索階段，社會資本可借助先入優(yōu)勢形成品牌效應。
3城市軌道交通PPP+TOD模式實施的難點
3.1頂層制度設計不完善
軌道交通TOD項目涉及土地資源管理、供給、規(guī)劃、資金等多個領域，需要協(xié)調(diào)相關部門共同推進。近年來，國家相繼出臺《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）等相關文件，鼓勵加強城市公交場站用地的綜合利用，但目前國家層面還未出臺關于城市公共交通用地綜合開發(fā)的綱領性政策文件，國內(nèi)城市大多也未出臺針對性的政策文件，難以有效協(xié)調(diào)各方資源共同推進綜合開發(fā)工作順利開展。同時，PPP項目的行政管理存在交叉狀態(tài)，《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范》（財金〔2016〕91號）、《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）等文件的出臺，標志著政府允許TOD綜合開發(fā)與PPP項目程序合并實施，但相關細則尚未明確，缺乏實際操作性。
3.2TOD綜合開發(fā)受土地政策限制
根據(jù)我國土地管理制度，經(jīng)營性用地必須通過招標、拍賣或者掛牌的方式出讓土地使用權，城市軌道交通沿線用于物業(yè)或商業(yè)的土地屬性為經(jīng)營性用地，“招拍掛”意味著軌道交通公司不能確保拿到軌道交通沿線土地的使用權。事實上，TOD+PPP模式的關鍵是以軌道交通公司為主導，通過自主選擇社會資本合作進行站點周邊土地開發(fā)與軌道交通項目建設，但在目前“招拍掛”制度下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過競標獲得軌道交通沿線周邊土地開發(fā)權，在繳納土地出讓金后自主開發(fā)土地并獲取土地增值收益，不利于建立公平的土地增值分配機制。
3.3多種規(guī)劃編制缺乏有序銜接
我國城市規(guī)劃和交通規(guī)劃模式大多為“先城市規(guī)劃、后交通規(guī)劃”，即先根據(jù)城市規(guī)劃確定城市用地布局，后制定相適應的城市交通規(guī)劃。因此，交通規(guī)劃往往處于被動地位。此外，在公共交通站點規(guī)劃和建設中，缺乏一體化的發(fā)展理念與方法，與站點周邊設施及其他交通方式缺乏有效銜接。香港地鐵TOD+PPP模式的成功離不開社會資本方在TOD綜合開發(fā)規(guī)劃階段的提前介入，但內(nèi)地由于缺少上位法和細化的審批程序，導致物業(yè)開發(fā)滯后于地鐵建設。
4城市軌道交通PPP+TOD模式融合的對策分析
4.1加強頂層制度設計
一是要制定配套的政策法規(guī)和體制機制研究，制定軌道交通沿線土地綜合開發(fā)及政府與社會資本合作開發(fā)條例或辦法，理順政府部門、軌道交通企業(yè)及社會資本在土地使用管理、規(guī)劃管理及建設開發(fā)中的責任和權利。二是要加強監(jiān)管，TOD+PPP模式在某種意義上是一種定向的土地財政，如果監(jiān)管不力，可能會滋生新的暗箱操作和腐敗，為避免造成資源浪費或國有資產(chǎn)流失，應建立專門的制度和機構來規(guī)范和監(jiān)管相關運作。
4.2加強軌道交通綜合開發(fā)用地保障
一是明確軌道交通土地開發(fā)范圍，如廣州市軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)用地范圍為距軌道交通場站綜合體約800m范圍、與軌道功能緊密關聯(lián)的區(qū)域。二是實施土地分層確權，在同一宗地塊上，依據(jù)地鐵建設和物業(yè)建設功能的不同，對建設項目所對應的建設用地使用權進行分層設立，地鐵站點的建設為劃撥土地，物業(yè)建設為出讓或出租用地，如深圳市將軌道交通上蓋用地劃分為三層不同的使用權，從而解決了混合用地的開發(fā)權出讓問題。三是采用有所變通的土地出讓方式，積極推進土地使用權作價出資，如自2012年以來，深圳市確定國有土地使用權作價出資在市地鐵集團有限公司先行先試。
4.3優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整機制
一是推進建設項目審批改革，以制度創(chuàng)新保障城市規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)，如廈門市制定了《廈門經(jīng)濟特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》，保障規(guī)劃、土管、建設、環(huán)保等規(guī)劃的協(xié)調(diào)。二是實現(xiàn)TOD開發(fā)規(guī)劃與軌道交通網(wǎng)線規(guī)劃同步編制，規(guī)劃先導是軌道交通與土地綜合開發(fā)同步實施的前提和保障，如廣州市規(guī)定在軌道交通線網(wǎng)建設規(guī)劃階段，同步編制軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃方案，由市屬軌道交通投資建設主體聯(lián)合市土地開發(fā)中心、各區(qū)政府共同編制。
5結語
TOD+PPP模式可實現(xiàn)城市軌道交通的資金循環(huán)，隨著優(yōu)秀城市土地資源約束的增強，城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，金融制度的逐步健全，軌道交通TOD+PPP模式將逐漸成為我國公共交通融資的主流模式之一。在當前的制度背景下，地方政府應具有創(chuàng)新精神，以TOD+PPP模式促進城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻
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